Мария Лушникова - Курс права социального обеспечения

Россия. Страхование на случай болезни в России впервые было легализовано Законом 23 июня 1912 г. Одновременно было учреждено Присутствие по делам о страховании рабочих [202] См.: Нолькен А.М. Закон об обеспечении рабочих на случай болезни. Практическое руководство. СПб., 1914. . Круг застрахованных включал фабрично-заводских, горных и горнозаводских рабочих, а также работников трамвайных предприятий, внутреннего судоходства и частных железных дорог. Постановлением Правительства в 1913 г. оно было распространено на предприятия Ленского золотопромышленного товарищества в Иркутской губернии. Вне системы страхования остались широкие слои наемных работников. Кроме того, не подлежали страхованию работники, работающие на предприятиях с числом менее 20 занятых, если на нем имелся двигатель, и менее 30, если двигателя не было. В целом застрахованными оказались около 25 % работников, а из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны их реальное число оказалось даже меньше.

Органами страхования по германскому образцу выступили больничные кассы. Они учреждались исключительно при конкретных предприятиях, как и фабричные кассы, о которых речь шла ранее. Это касалось предприятий с численностью рабочих не менее 200, а для более мелких разрешалось открывать общие кассы на несколько предприятий. Теоретически можно было создать и общегородские кассы, но властями это не приветствовалось и подобные случаи имели единичный характер. Каждая касса имела свой устав, утверждаемый владельцем предприятия. Предварительно он представлялся для получения мнения рабочих, которое имело рекомендательный характер. Уставы утверждались Присутствием по делам о страховании рабочих. Руководящим органом касс были общие собрания и правления. Их средства формировались из взносов самих застрахованных и работодателей в пропорции 3 к 2. Примерно 10 % средств тратилось на помощь роженицам, 4 % – на похоронные выплаты, а остальные – собственно на оплату периода временной нетрудоспособности по болезни. В литературе традиционно подчеркивается половинчатость, нерешительность и узость Закона 1912 г. о страховании на случай болезни [203] См.: Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 3. Пг., 1922. С. 111–112. . Это выражалось, во-первых, в узости круга застрахованных (четверть наемных работников), во-вторых, недостаточно развитом самоуправлении больничных касс с большим числом контролирующих инстанций, в-третьих, узости функций этих касс, вне которых остались оказание медицинской помощи и профилактика заболеваемости, в-четвертых, в возложении материальной тяжести страхования преимущественно на рабочих. Более того, первые 13 недель из средств касс должны были вознаграждаться и увечные рабочие, что было шагом назад по сравнению с достраховым законодательством, т. к. ранее эти расходы полностью возлагались на работодателя.

В то же время этот Закон впервые ввел принцип обязательности страхования. В него были вовлечены достаточно широкие слои работников, которые через больничные кассы удовлетворяли свои социальные потребности. Закон 1912 г. стал исходным пунктом для дальнейших реформ в сфере социального страхования. При всех своих недостатках он представлял собой крупное прогрессивное общественное явление, что признавалось всеми беспристрастными наблюдателями.

Особый интерес представляет собой социальная реформа, проведенная Временным правительством. За считанные месяцы в Закон 1912 г. были внесены изменения, исправляющие основные его недостатки и удовлетворяющие главные требования работников. Даже при критическом отношении к деятельности Временного правительства можно констатировать, что за столь короткие сроки оно сделало максимум возможного в данных исторических условиях. В этой связи можно выделить четыре основные новеллы:

1. Решением от 25 июля 1917 г. круг застрахованных рабочих был существенно расширен, сам вид этого страхования был распространен на всю Россию. Вне страхования остались сельскохозяйственные рабочие, рабочие казенных железных дорог и еще несколько достаточно небольших категорий.

2. Тем же решением были реорганизованы больничные кассы. Разрешалась организация общих касс, в том числе в масштабах города, без согласия работодателей. Было увеличено минимальное число членов одной кассы: с 200 до 500 человек, а их участники получили полное самоуправление.

3. Бюджет касс вырос на 20 % за счет увеличения взносов, а сами взносы стали платиться в равных долях работниками и работодателями. Первые 13 недель увечные рабочие должны были содержаться за счет кассы, но эти суммы в дальнейшем должны были возмещаться страховыми товариществами работодателей. Вследствие этого расходы касс уменьшались еще на 20 %. Кроме того, рабочие с низким заработком освобождались от взносов, но сохраняли право на страховые выплаты. Взносы за них должны были делать работодатели. 11 октября 1917 г. принимается новелла о страховых Присутствиях. Число чиновников уменьшилось в них в 2 раза, а число выборных выросло в 2 раза. При этом был снижен возрастной ценз для выборов.

4. Последняя по срокам была реформа страхования материнства (17 октября 1917 г.). Срок выдачи пособия по беременности и родам увеличился с 6 до 8 недель, причем если ранее 2 недели до и 4 недели после родов исчислялись отдельно и пропуск срока лишал право на пособие, то теперь 8-недельное пособие суммарно гарантировалось в любом случае. Это же касается сохранения обязательного 6-недельного послеродового отпуска. Размер пособия по-прежнему составлял от половины до полного заработка. Пособие кормящим матерям выплачивалось 20 недель с момента прекращения выплаты материнского пособия, т. е. общая продолжительность выплат составляла 28 недель.

Многие положения этой реформы даже после формальной отмены в советский период продолжали действовать, а их влияние на советскую систему социального страхования не вызывает сомнения. К этому можно добавить, что еще при Временном правительстве начались централизация и укрупнение больничных касс, а медицинская помощь во многих городах фактически перешла из ведения работодателей в ведение названных касс. В данном случае мы можем присоединиться к мнению Н.А. Вигдорчика: «Подводя последний итог страховой реформе Временного правительства, мы скажем, что во всякое другое время эта была бы крупная и смелая реформа; но октябрьский переворот, сместивший русскую жизнь в совершенно новое русло, отнял у этой реформы почву под ногами и свел к минимуму ее историческое значение» [204] Вигдорчик Н.А. Указ. соч. С. 129. . Даже критически настроенный советский исследователь Б.А. Любимов впоследствии косвенно признавал масштабность проведенных Временным правительством преобразований [205] См.: Любимов Б. Социальное страхование в прошлом и настоящем. М., 1925. С. 64–71. . В советский период страхование по болезни оставалось таковым только по форме, а не по существу.