Дмитрий Осинцев - Методы административно-правового воздействия

К сожалению, многие положения о структуроформирующих договорах объединены в ГК РФ, хотя цели, для которых они заключаются, в некоторых случаях не связаны с имущественными отношениями, а направлены на удовлетворение политических, культурных, национальных, религиозных и других интересов граждан, что, как правило, требует их публичного правообеспечения.

Создание объединений, обладающих значительным экономическим и политическим влиянием (например, межрегиональных ассоциаций «Центральная Россия», «Сибирское соглашение», «Большая Волга», ассоциаций экономического взаимодействия Дальнего Востока и Забайкалья, территорий Северо-Запада России, Центрально-Черноземного, Уральского регионов, Северного Кавказа), вряд ли может регламентироваться лишь гражданским законодательством. В этом случае юридическое «нивелирование» социальных функций субъектов частного и публичного права недопустимо. Однако установленное ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ [56]положение не позволяет должным образом регламентировать юридический режим их деятельности.

Автономность подобных организаций и представителей государственной администрации послужила основанием для построения их отношений на договорной основе. Заключены соглашения о взаимодействии и сотрудничестве между МВД России и АРБ в области банковской безопасности от 29.12.1995 г., между Минздравом России и региональными медицинскими ассоциациями субъектов РФ от 18.12.1996 г. и др. Для заключения таких соглашений имеются только правосубъектные основания, а нормативные условия их заключения, исполнения и прекращения действия не определены. Субсидиарное применение норм ГК РФ в данном случае представляется не вполне оправданным.

В большинстве договорных отношений участвуют представители исполнительной власти, а соглашения заключены для реализации ее функций, следовательно, их юридическая природа является административно-правовой. Не логичнее ли было внедрить единые нормативные методики административного влияния представителей исполнительной власти на общественные объединения?

Часто в приведенных соглашениях определяются только сферы функционирования и задачи взаимодействующих субъектов, методы их решения названы в качестве правосубъектных манифестаций. Создается труднообъяснимая ситуация: в гражданских отношениях односторонний отказ от исполнения договора, как правило, не допускается (ст. 310 ГК РФ), но в публично-правовых отношениях относительно этого момента сохраняется молчание.

Договоры, заключаемые представителями исполнительной власти, направлены на реализацию трех функций: устранение пробелов в правовом регулировании, структуроформирование и программно-целевое воздействие.

Большинство договоров нормативного характера связаны с разграничением компетенции между органами исполнительной власти [57]. Подобное регулирование носит субсидиарный характер. Имманентным методом регулирования в этом случае было бы принятие акта о компетенции органов исполнительной власти.

Традиционной является практика заключения межведомственных соглашений и принятия административных актов по проведению совместных действий, например, между Рострудинспекцией и Госгортехнадзором России в сфере охраны труда и производственной безопасности от 11.01.1996 г. № 01–17/16, 25/04-40 [58].

Какие юридические признаки положены в основу заключения договора властных и невластных субъектов или принятия межведомственного административного акта в целях выполнения сходных функций? Совместным приказом МВД России, Минбезопасности России, Минфина России и Банка России была образована Межведомственная комиссия РФ по вопросам сотрудничества банков и правоохранительных органов [59]. Ее задачи тождественны тем, что определены в соглашении между МВД России и АРБ о взаимодействии в области банковской безопасности от 29.12.1995 г. Безусловно, создано формирование с дублирующими правоохранительными функциями. Подобные акты и договоры, думается, должны отражать методику, процедурно-процессуальные особенности взаимодействия властных и невластных субъектов при выполнении публичных функций, а в рассматриваемом случае лишь определены субъекты взаимодействия.

МВЭС России и Роскомметаллургии утвердили Порядок лицензирования поставок некоторых изделий из стали на экспорт в рамках Соглашения между Россией и Европейским объединением угля и стали о торговле некоторыми изделиями из стали [60]. Это межведомственный административный акт, регулирующий ситуации, когда процессуальные функции единого управленческого цикла вверены различным органам исполнительной власти. На его основании возможно заключение договора, создающего пространственно-временную и субъектно-объектную конкретизацию управленческих технологий.

Договорной способ структуроформирования , по-видимому, не может применяться в случае решения стратегических задач – регулирования деятельности в космическом пространстве, в Арктике и Антарктике, в сфере производства и реализации алкогольной продукции [61], при создании программно-целевых структур , занятых ликвидацией чрезвычайных и иных аномальных ситуаций [62].

Таким образом, в административной деятельности используются преимущественно методы воздействия на социальные институты, а взаимодействие допускается как субсидиарный метод, возможный при отсутствии юридических оснований для распорядительного влияния на управляемые системы и необходимости оперативного решения актуальных задач, для выполнения которых не существует надлежащего обладателя адекватной исполнительно-распорядительной функции, а полномочия представителей власти определены дискреционным образом в части осуществления государственного управления в той или иной отрасли социальной деятельности.

Таким образом, административно-правовое воздействие – система приемов юридического влияния, основанных на обязательном институциональном правообеспечении публичных интересов неограниченного круга субъектов, характеризующееся императивностью регламентации социальной деятельности индивидов, опосредованное функциональным и юридическим неравенством субъектов, применяемое в целях обеспечения публичного порядка.

Под методами административной деятельности обычно понимают способы, приемы осуществления и средства обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов, выражающиеся в определенном воздействии на сознание и поведение людей в общественной деятельности, отношениях и связях [63].