Александр Малько - Льготная и поощрительная правовая политика

Льготы дают такие возможности, за которые идет упорная борьба, доходящая до кровавых разборок. Примером того служат всем известные факты, связанные с Национальным фондом спорта, Фондом афганцев и т. п. Немало криминальных историй сопровождает деятельность организаций «льготников».

Весьма часто льготы используются как инструмент в политической борьбе, когда отдельные лидеры в период выборов делают ставку на «льготный» популизм, пытаясь расширить тем самым свою социальную базу, привлечь на свою сторону электорат.

Льготы – не только средство, но и объект политической борьбы. Ведь это борьба за исключения из правил. Многие хотели бы выйти из общих рамок и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы – предмет особого внимания лоббистов, с помощью которых конкретные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях. Наиболее яркими примерами вышеприведенного можно назвать лоббирование в Администрации Президента РФ Б. Н. Ельцина. В прессе в тот период справедливо отмечалось, что «несколько триллионов рублей оставят себе коммерческие структуры в результате умелого “подсовывания” под президентскую ручку своих льготных указов» [75] Совершенно ясно, почему Президенту России не нужен независимый прокурор // Новая ежедневная газета. 1994. 8 апреля. .

Вместе с тем статус правовых льгот в последнее время значительно вырос. Льгота становится наиболее распространенным и в какой-то мере универсальным юридическим средством выравнивания положения отдельных групп населения, способом социальной помощи и поддержки, а это требует к ней соответствующего отношения.

Первоначально проблема льгот, как это обычно и бывает, изучалась на отраслевом уровне в сфере трудового, гражданского, финансового, административного права, права социального обеспечения и т. п. Исследование данного правового института проводилось в рамках рассмотрения вопросов стимулирования труда, охраны труда женщин и несовершеннолетних, правового регулирования некоторых видов сделок, совершенствования финансового и налогового законодательства и т. д. Несмотря на это, многие авторы в большинстве случаев не рассматривали льготу в качестве самостоятельной правовой категории, отождествляя ее с такими сходными понятиями, как «государственная социальная помощь», «компенсация», «субсидия», «социальное пособие», «гарантия», «дозволение», «поощрение», «привилегия», «иммунитет» и др. [76] См., например: Пашков А. С., Ротань В. Г. Социальная политика и трудовое право. М., 1986. С. 59, 170; Курилов В. И. Личность. Труд. Право. М., 1989. С. 12; Егоров Н. Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений. Л., 1988. С. 35–36. Те же работы, в которых льготы анализировались как самостоятельные юридические средства, ввиду связи последних с политикой, в значительной степени устарели [77] См., например: Гинцбург Л. Я., Смирнова Н. М. Льготы работающим на Крайнем Севере. М., 1975; Лойтер А. С. Трудовые права и льготы работающим пенсионерам. М., 1977; Иванов А. И. Льготы для работающих на Крайнем Севере и в местностях, приравненных к нему. Л., 1981; Симоненко Г. С. Льготы работающим пенсионерам. М., 1981; Белогорская Е. М. Права и льготы молодоженов и семей, имеющих детей // Советское государство и право. 1983. № 9. С. 124–131; Михеев В. С. Льготное пенсионное обеспечение в СССР. М., 1984. .

С общетеоретических позиций проблема льгот исследовалась в ряде научных статей [78] См., например: Бахрах Д. Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск, 1989. С. 74–83; Малько А. В. Льготы в праве: общетеоретический аспект // Правоведение. 1996. № 1. С. 37–47; Он же. Льготы: политико – правовой анализ // Общественные науки и современность. 1996. № 3. С. 47–54; Он же. Льготы и поощрения как важнейшие правовые средства регионального законодательства // Правоведение. 1999. № 1. С. 235–239. , кандидатской диссертации [79] См.: Морозова И. С. Льготы в российском праве (вопросы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999. , появились и соответствующие главы в курсах лекций и учебниках [80] См.: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997. Лекция 30; Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М., 2001. Гл. 22 и др. .

Вместе с тем правовая наука пока не обратила пристального внимания на институт льгот, хотя жизнь все острее ставит вопрос о создании теории правовых льгот, в рамках которой нашел бы свое выражение детальный и всесторонний анализ этого многогранного явления.

Что же такое правовая льгота?

К сожалению, действующее законодательство не содержит определения названного понятия, хотя попытки этого были. Так, в статье 1 проекта Федерального закона «О государственной социальной помощи», принятого Государственной Думой в первом чтении 17 июля 1998 года [81] Парламентская газета. 1998. 6 августа. , устанавливалось, что «льгота – временное или постоянное предоставление гражданам определенных материальных выгод в денежной или натуральной форме». (Нужно заметить, что в окончательной редакции закона определения льгот уже нет.)

Данную дефиницию нельзя признать удачной. Во-первых, далеко не все льготы связаны только с государственной социальной помощью. Среди них есть и такие, которые призваны стимулировать общественно-полезное и активное поведение лица. Во-вторых, в названной дефиниции отсутствуют как существенные формально-юридические признаки (в каких юридических средствах конкретно выражается льгота), так и содержательные (она позволяет субъекту полнее удовлетворять свои собственные интересы).

Несмотря на то, что в литературе можно встретить различные подходы к характеристике подобного феномена, следует согласиться с Д. Н. Бахрахом, что «юридическая наука пока не дала четкого определения этого очень распространенного явления» [82] Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 76. .

Если одни ученые-юристы под правовой льготой обычно понимают разновидность специальных прав граждан, предоставляемых некоторым группам населения [83] Панкин М. Е. Льготы рабочим и служащим. М., 1979. С. 4; Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 83. , более высокий уровень прав для отдельных групп по сравнению с общим уровнем [84] Лившиц Р. З. Социальная политика и ее правовое опосредование // Правовая система социализма. М., 1986. Т. 1. С. 298. , то другие – поощрительное освобождение участника общественной жизни от некоторых установленных нормами права обязанностей [85] Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978. С. 66. .

Думается, и те, и другие по-своему правы, хотя и определяют льготы несколько односторонне и формально. Объединяет оба этих подхода то, что и в первом, и во втором случае льгота выступает в качестве своеобразного юридического облегчения для лица. Облегчить же положение субъекта можно не только за счет уменьшения количества обязанностей, но и за счет увеличения дополнительных прав, преимуществ.