Коллектив авторов - Институты конституционного права

Принятие в 2002 г. Федерального закона о гражданстве позволило снять ряд коллизионных вопросов, создающих проблемы в практике применения норм о гражданстве Российской Федерации: гражданство ребенка при изменении гражданства одного из родителей, двойное гражданство, изменение гражданства при перемене личного статуса лица и т. д. Между тем, отмечая в целом весьма высокую эффективность рассматриваемого института конституционного права, нельзя не констатировать сохранение ряда пробелов в действующем законодательном регулировании вопросов гражданства, связанных прежде всего с правовым положением граждан бывшего СССР, предотвращением явления безгражданства.

Современный этап развития общества характеризуется признанием особого значения прав и свобод человека и гражданина. В последние десятилетия было принято множество международных и национальных актов, направленных на признание и обеспечение тех или иных прав, дополнительную защиту отдельных категорий населения. «Не будет преувеличением, – отмечает С. С. Алексеев, – сказать о том, что приобретение правами человека столь высокой социальной и, главное, юридической значимости – самое значительное явление в процессе преобразования (точнее, перенастройки в соответствии с требованиями современного гражданского общества) за всю историю человечества» [76].

Особенностью законодательства современного периода является активно продолжающаяся универсализация основных прав и свобод, распространение гарантий и мер защиты не только на граждан, но и на иностранных граждан и лиц без гражданства. Наблюдается общая тенденция сближения правового статуса граждан и иностранных граждан, лиц без гражданства, законно находящихся на территории принимающего государства.

Конституция Российской Федерации как основополагающий акт отражает основные принципы регулирования в данной сфере: в соответствии со ст. 62 иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из данной статьи в ее взаимосвязи со ст. 17 (ч. 2) и другими статьями Конституции Российской Федерации, касающимися прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами [77]. В целом государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19).

При регулировании большинства прав и свобод в Конституции Российской Федерации обычно используются общие формулировки, такие как «каждый», «никто» и т. п. Единственное право, которым обладают исключительно иностранные граждане и лица без гражданства, – это право просить политическое убежище (ст. 63). Конституционные обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства практически совпадают с обязанностями граждан Российской Федерации (за исключением воинской обязанности), при этом основной обязанностью является соблюдение Конституции Российской Федерации и законов (ч. 2 ст. 15).

Принципиальные особенности конституционного механизма защиты прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства также отсутствуют. Конституция Российской Федерации не устанавливает в отношении защиты прав и свобод указанной категории лиц каких-либо изъятий. Находясь на территории Российской Федерации, иностранные граждане одновременно находятся под защитой государства своей гражданской принадлежности (постоянного или преимущественного проживания – для лиц без гражданства). В свою очередь, гражданам Российской Федерации гарантируется защита и покровительство за ее пределами (ст. 61). В регулировании прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства определяющую роль имеют международные договоры и соглашения, заключенные при участии Российской Федерации, причем в последние годы эта роль все более возрастает. Данный подход соответствует положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной 4 ноября 1950 г. в Риме, в которой сказано, что договаривающиеся стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, указанные в данной Конвенции. Права и свободы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., также распространяются на любого человека без каких-либо ограничений.

В то же время в зарубежной практике имеются исключения из способов защиты, которые могут применяться иностранцами. Так, в Конституции Республики Коста – Рика (ст. 19) установлено, что иностранцы не могут прибегать к дипломатической защите, кроме случаев, предусмотренных международными соглашениями. Похожая оговорка имеется в ст. 33 Конституции Республики Гондурас: иностранцы могут обращаться к использованию дипломатических средств защиты только в случае отказа в правосудии. Лица, нарушившие данное предписание, утрачивают право пребывания в стране.

Таким образом, Российская Федерация в качестве общего принципа правового регулирования устанавливает «национальный режим» для иностранных лиц и лиц без гражданства, приравнивает их к российским гражданам. Специфика прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства в российском законодательстве проявляется при отраслевом регулировании, особенно в преломлении административного права.

В условиях глобализации интенсивное развитие общественных отношений, связанных с регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина, привело к их значительному расширению, усложнению, смещению границ между отдельными институтами. Это обусловливает целесообразность изменения структуры конституционного права. В то же время следует отметить, что на сегодняшний день отсутствует общепризнанное определение категорий «подотрасль», «институт», «субинститут» и др. Кроме того, осуществить их однозначное разграничение между собой представляется весьма затруднительным. При выделении отдельных элементов конституционного права определяющим зачастую является субъективный фактор. В этой связи, несомненно, деление конституционного права исключительно на институты существенно упростило бы его структурирование.