Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

© С. Н. Чернов, 2004

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004

Становление реальных федеративных отношений в России фактически началось с подписания Федеративного Договора (1992 г.) и принятия Конституции РФ (1993 г.). В течение 10 лет шел процесс накопления опыта федеративного строительства. Последнее предполагает создание системы правовых инструментов, регламентирующих те или иные аспекты федеративных отношений.

Конституция, являясь актом прямого действия, сама регламентирует довольно широкий спектр федеративных отношений. В то же время она ориентирует законодателя на принятие целого ряда нормативных актов, появились и новые источники – договоры и соглашения, судебные решения. Требуют изучения международно-правовые источники.

Изучение конституционно-правового регулирования федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами в настоящее время приобретает особую значимость, так как решается вопрос, как разделить власть, чтобы она позволила государству эффективно осуществлять управление в интересах человека и общества. [1] См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред Б. Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001; Основы теории и практики федерализма. Институт европейской политики Католического университета г. Лейдена. 1999; Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Федерализм. Теория и история развития / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2000; Тихомиров Ю. А. Государственно-правовые аспекты федерализма // Федерализм. 1999. № 2; Белкин А. А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб., 1995; Мальцев Г. В. Социалистическое правовое государство: исторический опыт и традиции. М., 1990; Барциц И. Б. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000; Абдулатипов Р. Г. О федеративной и национальной политике Российского государства. М., 1995; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 кн. М., 1992–1993; Жученко А. А. Соотношение Конституции России и Конституций республик в составе Российской Федерации // Юрист. 1997. № 5; Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002; Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998; Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л. В. Смирягин. М., 2003; и др.

В то же время конфликт между законом и обществом охватывает такие вопросы, как несовершенство Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Федерации, низкое качество законодательства, внутренняя противоречивость и рассогласованность законодательства РФ и ее субъектов. Отмечается малая эффективность существующих правовых механизмов снятия противоречий между Федерацией и ее субъектами; усиливающийся правовой нигилизм населения и пренебрежение требованиями законности со стороны должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти. Недостаточное внимание к этим проблемам усугубляется излишней «гибкостью» науки при оценке состояния конституционной законности в нашей стране. [2] См.: Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. 2001. № 7. С. 88.

Укрепление государственности путем упорядочения правовых и политических аспектов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов – проблема междисциплинарная. Она охватывает прежде всего вопросы теории государства, теории права, административного права и, конечно, конституционного права.

Российская Федерация, в силу особенностей формы государственного устройства, располагает сложной организацией государственной власти. Здесь существуют система федеральных органов и система органов субъектов Федерации. Каждая из систем строится и осуществляет свою деятельность в определенных рамках и должна учитывать наличие и прерогативы другой системы. Система органов власти субъектов Российской Федерации находится в зависимости от федеральной системы, построение и порядок деятельности которой не могут противоречить основным конституционным принципам государства в целом.

Определение правового статуса членов Федерации имеет чрезвычайное значение как для исследования всей федеративной системы в целом, так и для уяснения места в этой системе структурообразующих элементов. [3] См.: Чернов С. Н. Конституционно-правовой статус Республики Карелия. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 10.

В настоящее время существует достаточно много дискуссионных проблем, которые касаются конституционной модели российского федерализма: в частности, в какой мере современная конституционная модель российского федерализма отвечает требованиям эффективности и демократизма государственной власти.

Возрастание ответственности носителей государственной власти и увеличение объема их функций и полномочий наблюдается во всем мире. В современном государстве должны сочетаться между собой такие отношения, которые основаны на централизации (самоуправлении), субсидирности (т. е. пропорциональном разделении компетенции при разграничении государственной власти), кооперации при взаимной ответственности сторон.

Россия – самая большая по составу субъектов федерация. Она отличается асимметрией, разнородностью демографических и социально-экономических характеристик входящих в нее субъектов, что влечет за собой сложность управления в целом.

Без преувеличения можно утверждать, что центральной проблемой федерализма является конституционный статус субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации исходит из асимметричности статуса субъектов Федерации. Между тем международный опыт показал, что прочность и эффективность функционирования федеративного государства достигается лишь при равном конституционном статусе субъектов федерации, при котором и возможно обеспечить их фактическое равноправие. В Конституции же России заложены противоречивые положения, влекущие за собой сложные проблемы.

До последнего времени существовала достаточно высокая степень несоответствия конституций (уставов) и законодательства субъектов Российской Федерации положениям Конституции РФ.

Конституция РФ де-юре фиксирует равноправие субъектов Федерации, де-факто имеют место отклонения от этого принципа. Отсюда отличие отдельных видов субъектов. К сожалению, в Конституции РФ весьма непоследовательно осуществлено распределение компетенции между Федерацией и ее субъектами, что порождает множество противоречий и конфликтов.