Олег Рыбаков - Стратегии правового развития России

Наказ Екатерины II дал толчок к научной разработке русского государственного права, привлек внимание к вопросам утверждения начал законности государственного управления [157] Учение о законе и его значении, как основании русского государственного управления, по мнению А.Д. Градовского (1841–1889), должно предшествовать изложению всех других институтов государственного права. , участия народа в разработке этих начал. М.М. Сперанский, разрабатывавший по поручению Александра I общий план преобразования общественно-политического строя России, исходил из того, что «общий предмет преобразования» должен состоять в том, что «чтоб правление, доселе самодержавное, поставить и учредить на непременном законе» [158] Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 2002. С. 350. . Во взглядах Сперанского на закон отчетливо проявляется развитие принципов религиозной онтологии власти и права. При этом он опирается на политические теории античных и современных ему европейских философов, на русскую правовую традицию. Общее назначение законов, по мысли Сперанского, состоит в обеспечении пользы и безопасности всех людей. Основу порядка государственного, по его убеждению, образует нравственный порядок, базирующейся на правде, опирающейся на две силы: внутреннюю, религиозную, и внешнюю силу общежития, выраженную в законе. Категория правды – одна из ключевых в учение Сперанского о праве: правда является выражением вечных ценностей. Следование правде в обществе приводит человека к правде Божьей. Верховная власть установлена к защите правды, в содействие совести. Власть верховная (власть законодательная) посредством законов возвещает правду и долг ее в порядке общежительном. Эта власть есть орган правды общежительной, однако начало общежития есть действие всеобщего нравственного закона. Поэтому порядок общежительный, по Сперанскому, есть тот же порядок нравственный, то есть определяется составом прав и обязанностей к себе, к другим и к Богу. Законы общежительные недействительны, когда они противны законам естественным, то есть законами общения человека с другими людьми, отражающий меру его единства с самим собой и с Богом [159] См.: Сперанский М.М. Указ. соч. С. 50–65. . Сперанский полагал, что «нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять законы, и исполнять их». Поэтому он предлагал реформировать систему государственного управления на основе распределения державной власти монарха в трех специализированных отраслях управления: законодательной, исполнительной и судебной. Монарх – верховный субъект и хранитель законов. Он связан нравственным обязательством по исполнению существующих законов. Законодательная деятельность должна исходить из воли народа: необходимо обеспечить подданным возможность участвовать в законодательной власти. Никакой закон, по плану Сперанского, не мог иметь силы, если бы он не был составлен законодательным собранием. Для этого он предлагал создать независимое и основанное «на народном избрании» законодательное учреждение. При этом закон не должен парализовать исполнительную власть: надо найти «золотую» середину, на основании которой закон отличался бы от нормативных правовых актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти. Сперанский считал, что чиновники должны быть подотчетны народу, так как, «не быв никакими пользами соединены с народом, они на угнетении его оснуют свое величие». В его замыслах предусматривалось поэтапное преобразование сословного строя, воспитание людей, способных воспринять новые идеи и стать опорой законодательной власти [160] См.: Осипов И.Д. Истинная монархия графа М.М. Сперанского / Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПБ., 2002. С. 33; Сперанский С.И. Учение М.М. Сперанского о праве и государстве. М., 2004. С. 25–26, 33, 37. .

Принцип верховенства закона, лежащей в основе государственного порядка и требующий, чтобы ни один закон не мог быть издан без участия законодательного (представительного) органа, выдвигаемый М.М. Сперанским в начале XIX века, нашел свое закрепление в Основных законах Российской империи в редакции 1906 года. Статья 84 Основных законов гласила: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке», а статься 86 закрепляла, что «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственный думы и воспринять силу без утверждения государя императора». При этом закон не мог быть отменен иначе, как только силой закона (ст. 94). Одной из идей, выдвинутой на первый план русской государственной жизни в царствование Императора Николая II, становится идея единения Царя и народа, многократно провозглашаемая в Высочайших манифестах. Эта идея основывается на земских традициях взаимодействия царя и народа, земли и государства. В своей речи, обращенной к депутации земских и городских деятелей 6 июня 1906 года, Николай II заявил: «Пусть установится, как было встарь, единение между Царем и всей Русью, между Мной и земскими людьми, которое ляжет в основу порядка, отвечающего самобытным русским началам…» [161] Цит. по: Казанский П.Е. Власть Всероссийского императора. М., 1999. С. 339. . О законодательной власти, функционирующей на основе принципа единения (который трактовался рядом дореволюционных юристов как моральное начало, руководящее правосознанием соединенной законодательной власти) гласила статья 7 Основных законов: «Государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой». Однако, как показали последующие события, «живая связь народа с Царем своим» (Ф.М. Достоевский), на основе которой созидалось и крепло Российское государство, была разорвана, утратила свою мистико-религиозную силу: в день своего отречения от престола (2 марта 1917 г.) Николай II записал в своем дневнике: «Кругом измена и трусость и обман!» [162] Дневники и документы из личного архива Николая II: Воспоминания. Мемуары. Мн., 2003. С. 24. .

Введение народного представительства предполагает более строгого различия понятий: «закон в формальном смысле», «закон в материальном смысле», «подзаконные акты». В первом случае речь идет о правовых актах, которые возникают в порядке особой инициативы, обсуждаются и принимаются народным представительством (парламентом), получают законную санкцию, публикуются в установленном порядке и обладают повышенной юридической силой. Закон в материальном смысле – это важнейшие правовые предписания общего характера, исходящие от органов государственной власти, которые по процедуре принятия отличаются от законов в формальном смысле, а по содержанию – от правоприменительных актов. В связи с этим возникает, в частности, проблема: определить ту грань, которая отделяет законодательную деятельность парламента от правотворческой деятельности правительства, осуществляющего управление. Это проблема решается в разных странах по-разному с учетом правовых традиций: англосаксонских странах – она решается путем делегирования полномочий как основы для осуществления органами управления нормотворческих функций, в странах континентальной правовой семьи органы исполнительной власти наряду с делегированными полномочиями имеют право принимать нормативные акты во исполнение закона – подзаконные акты. Так, согласно Основным законам (в ред. 1906 г.) в дореволюционной России «обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом Министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, на то законами уполномоченными, установлениями», не должны были противоречить законам (ст. 122). Государь император в порядке верховного управления издавал в соответствии с законами указы, которые должны были скрепляться подписью председателя Совета Министров или подлежащим министром либо главноуправляющим отдельной частью и обнародоваться Правительствующим сенатом (ст. 11, ст. 24). Вопрос о принятии мер, требующих законодательного оформления, в период прекращения заседаний Государственной думы, решался государем императором по представлению Совета Министров. Однако действие такой меры, согласно статье 87 Основных законов, прекращалось, если соответствующий законопроект не был внесен в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления ее заседаний или если этот законопроект отклонялся Государственной думой или Государственным советом. Таким образом, в Основных законах в целом достаточно последовательно проводилась идея верховенства закона, реализация которой означала развитие России по пути к конституционному, правовому государству. Своеобразным гарантом этого развития выступал государь император, которому принадлежала верховная самодержавная власть (ранее Основные законы говорили о неограниченной власти монарха), имевшая, по сути, то же значение, что имеет для организации и осуществлении власти в демократическом правовом государстве идея народного суверенитета.