Виктор Аракчеев - Пенсионное право России

Итак, законодатель на протяжении всей истории развития пенсионного права использовал критерий субъектной дифференциации пенсий, но за основу такой классификации им брались различные социально значимые факторы, причем преимущественно классовой направленности. Законодательство первых лет постсоциалистических преобразований (последний союзный пенсионный закон и Закон РФ от 20 ноября 1990 г.) предприняло попытку отказаться от такого подхода, но, к сожалению, спустя десять лет с момента принятия соответствующих нормативных актов вновь, по существу, к нему возвращается посредством установления, пожалуй, еще большей дифференциации условий пенсионирования по этому признаку, чем это было на этапе социализма. Наилучшим тому подтверждением является уровень пенсионного обеспечения служащих по сравнению с размерами трудовых пенсий по возрасту, система льгот и привилегий пенсионерам первой категории.

Производным от рассмотренного выше критерия классификации пенсий является нормативно-правовой источник, в котором закрепляются виды пенсий для определенных категорий граждан и отражаются специфические подходы к условиям их пенсионирования. Этот критерий может быть назван также дополнительным и вспомогательным по отношению ко всем охарактеризованным выше основаниям деления пенсий. Но тем не менее он имеет место в правовой действительности и постоянно используется государством для характеристики пенсий, отклассифицированных по иным основаниям. Например, на этапе социалистических преобразований в нашей стране законодательство о пенсионном обеспечении состояло из двух относительно самостоятельных блоков нормативных актов: законы и подзаконные правовые источники, закрепляющие правила пенсионного обеспечения рабочих и служащих, и блок правовых актов о пенсионировании членов колхозов. Эти блоки дополнялись специальными нормативными актами о пенсионном обеспечении военнослужащих и служащих МВД, работников науки и др. Этими актами устанавливались особые правила пенсионирования, в связи с чем соответствующие пенсии ими специфировались, что и послужило основанием для их применения в качестве классификационного критерия. Используется этот критерий и в настоящее время, что в конечном счете приводит к формированию особой системы нормативно-правовых актов о пенсионном обеспечении.

Отметим также, что в советское время, наряду с законами о пенсионном обеспечении, закрепляющими отправные положения правовой политики в этой области, постановлениями Совета Министров СССР, принимались специальные положения о порядке назначения и выплаты пенсий [76] См.: Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий от 3 августа 1972 г. // СП СССР. 1972. № 17. Ст. 86; Положение о порядке назначения и выплаты пенсий членам колхозов, утв. Постановлением Совета Министров СССР 17 октября 1964 г. № 859 // В сборнике «Пенсии и пособия членам колхозов» / Сост. В. Н. Михалкевич, Г. С. Шедерова. М., 1985. С. 22–44. . Они принимались в развитие норм законов и имели большое значение для правопонимания и правоприменения, нередко восполняя пробелы действовавшего законодательства (в узком понимании этого слова, как системы только законов, а не иных правовых источников). Думается, что законодатель настоящего периода мог бы воспользоваться этим опытом, в том числе и для цели проведения единообразной политики в деле пенсионного обеспечения. Для этой же цели можно предложить и другой вариант решения обозначенной проблемы. В последние годы принимается большое число федеральных законов под названием: «Об основах…». По своей юридической силе они не поднимаются выше иных федеральных законов и не являются кодифицированными нормативно-правовыми актами. Но, тем не менее, по своей консолидирующей роли, благодаря закреплению в них основополагающих, исходных, отправных категорий с одновременным отказом законодателя от закрепления в них положений, детальным образом регламентирующих тот или иной вопрос, они в какой-то мере стоят выше иных законов Федерации, оставляя последним «свое поле деятельности». Иные федеральные законы как бы автоматически следуют идеям, заложенным в законах «Об основах…», детализируют их по разным направлениям. Примером такого закона в области социального обеспечения может служить ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 25 ноября 1995 г. [77] СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872. , хотя в этой сфере действуют два других федеральных закона: «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» [78] СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198. и Закон, имеющий еще более узкую сферу применения, «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [79] СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563. . Последние законы, хотя и приняты несколько ранее закона «Об основах…», не меняют существа рассмотрения вопроса в указанной плоскости. Они послужили импульсом к принятию обобщающего нормативного акта и в принципе не должны ему противоречить, в противном случае существование последнего может быть лишено смысла.

На основании изложенного мы считаем целесообразным принятие Федерального закона «Об основах пенсионного обеспечения в Российской Федерации», в котором были бы сосредоточены отправные категории пенсионного права, такие как: понятие и виды пенсий, источники их финансирования, принципы пенсионирования, действие закона во времени и пространстве, по кругу лиц, система и структура органов (организаций) по пенсионному обеспечению, категории лиц, подлежащих пенсионированию, стандарты пенсионного обеспечения, структура пенсионного законодательства, круг отношений, им регулируемых, соотношение пенсионных законов и правовых актов, содержащих нормы пенсионного права и относящихся к иным отраслям и др. Такой закон не является кодифицированным нормативным актом, в связи с чем его нормы могут и не закреплять детальным образом весь спектр отношений по пенсионному обеспечению каждого вида, каждой категории граждан и т. д. В развитие основополагающих идей этого закона должны приниматься иные нормативные акты, в том числе федеральные законы, законы субъектов РФ, что позволит создать более стройную систему пенсионного законодательства, нежели имеющаяся. Как известно, действующее пенсионное законодательство этой идеи не восприняло, что, по нашему мнению, не способствует проведению единой политики в области правового регулирования пенсионных отношений. Кроме того, принятие двух практически не пересекающихся федеральных законов искусственно разрывает единую пенсионную систему на два изолированных блока, каждый из которых требует собственного дополнительного юридического инструментария, а это приводит лишь к усложнению всего механизма правового регулирования. И наконец, резкое размежевание уровня и условий пенсионного обеспечения различных категорий граждан, определенных в качестве субъектов права на государственные и на трудовые пенсии, не способствует консолидации общества и воспитанию уважительного отношения к представителям власти как субъектам права на привилегированное положение [80] При формировании концепции реформы пенсионной системы России предполагалось, что такой нормативно-правовой акт будет принят, наряду с Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» (последний уже вступил в силу с 16 июня 1999 г.). В перспективе планировалось на базе этих и других законов приступить к разработке и принятию Пенсионного кодекса Российской Федерации. См. по этому вопросу: Воронин Ю. Каким должен быть новый пенсионный закон // Хозяйство и право. 2001. № 9. С. 14–22. .