Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации

По Конституции РФ исполнительная вертикаль в бюджетной и налоговой сфере не основана на принципах административного подчинения, поскольку отсутствует правовая основа административной взаимосвязи управления вышестоящего и нижестоящего уровней. Отсутствие единого государственного бюджета (три уровня бюджетной системы в правовом отношении самостоятельны) не позволяет определить обоснованность налогообложения. Поэтому создание механизма бюджетного взаимодействия на базе налогово-бюджетного единства должно компенсировать ослабленность вертикали исполнительной власти при решении бюджетных и налоговых вопросов.

Общность функционирования налоговых и бюджетных механизмов позволит создать единые принципы межбюджетной сбалансированности и прогнозировать возможное финансирование инвестиций.

Правовые нормы, касающиеся налогово-бюджетного взаимодействия, требуют четкого и ясного закрепления в НК РФ. Построение общей концепции НК РФ и БК РФ позволит сблизить режимы налогового и бюджетного федерализма.

Бюджетная и налоговая системы должна быть ориентирована на достижение экономической эффективности, социальной справедливости, обеспечение единого рынка политической стабильности, укрепление единства государства. Актуальные задачи сбалансирования бюджетных интересов центра и территорий решаются научными отраслями публичного и частного права.

В соответствии с конституционным устройством окончательное решение о принципах межбюджетных отношений принимает исполнительная власть на различных уровнях бюджетной системы. Однако на практике интенсивно идет процесс децентрализации, предоставления все большей самостоятельности, в том числе и в бюджетных вопросах, региональным властям и органам местного самоуправления. Большие объемы перераспределяемых бюджетных средств позволяют эффективнее решить задачу выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Однако именно это обстоятельство может лишать быстро развивающиеся регионы экономических стимулов активизации их усилий, что негативно отразится на росте бюджетных доходов.

Хотя региональные и местные органы власти получили большую бюджетную и налоговую самостоятельность, многие функции управления и соответствующие им полномочия оказались сложными для местных властей.

Вместе с тем, необходимо отметить, предоставив региональным властям свободу распоряжаться своими бюджетными поступлениями, государство в то же время возложило на них функцию контроля за территориальными финансами с целью предотвращения использования средств налогоплательщиков в непредусмотренных законом направлениях. Однако именно контроль на региональном уровне осложнился. Во многих отношениях налоговая система функционирует, введя особые налоговые режимы в некоторых районах и значительную часть прерогатив в бюджетных вопросах. Такая политика помогает создать новые стимулы для территорий в увеличении налоговых поступлений, но в то же время отрицательно сказывается на поступлениях в федеральный бюджет и сокращает возможность решения общегосударственных задач.

Бюджетные поступления включают местные налоги, отчисления от федеральных налогов, перечисления из различных бюджетов. В центре бюджетной политики стоит стремление сократить разрыв в уровне бюджетной обеспеченности и дать территориям свои финансы с целью сокращения бремени федерального бюджета на расходы. На практике часто власть в бюджетных вопросах оказывается у того, кто наделен правом собирать налоги.

Федеративные государства отличаются от унитарных конституционным распределением прав и функций между центральным и региональными правительствами. В федеративном государстве центральная власть вынуждена более внимательно относиться к региональным потребностям и прежде всего в бюджетно-налоговых вопросах. Однако в налогообложении действует единая система, предоставляющая Российской Федерации все полномочия по установлению налоговой системы. Это позволяет ей сохранять бюджетный контроль за всеми государственными расходами путем предоставления субсидий на определенных условиях и проводить политику бюджетного выравнивания, направленную на удовлетворение финансовых потребностей. Специальные субсидии, которые, как правило, носят временный характер, направлены на восстановление финансового равновесия, в котором региональные власти имеют широкие полномочия в расходах и в получении доходов. То есть сейчас децентрализация рассматривается в качестве важного инструмента адаптации социальной политики к местным нуждам. Развитая система субсидий позволяет иметь доходы, достаточные для обеспечения аналогичного уровня государственных услуг при одинаковых уровнях налогообложения.

Централизованное федеративное государство использует разнообразные средства для решения проблемы сокращения межрегиональных различий, когда в его компетенцию входят сельскохозяйственные налоги, налоги с оборота, налог на спиртные напитки, налоги на транспортные средства, налог на регистрацию. Расходные функции должны быть распределены так же четко: наиболее важные расходные статьи центра – оборона, внешняя политика, валюта, почта. Территории (субъекты) должны отвечать за общественный порядок, суды, полицию, образование и др. Поскольку налоговые полномочия не обеспечивают им достаточных доходов для финансирования всех расходов, проблема бюджетной сбалансированности должна решаться с помощью развитой системы отчислений (безвозмездных, плановых, специальных) из финансовых ресурсов и субсидий, определяемых как на основе общей формулы, так и на специальной основе.

Поиск четкой формулы межбюджетного распределения объясняется стремлением оградить бюджетные процессы от политического давления, хотя полностью добиться этой цели на практике никогда не удавалось.

Политика регионального выравнивания часто опирается на требования населения, выражаемые народными избранниками, что определяется пониманием целей, стратегии развития и меры ответственности.

В разрешении проблем межбюджетных взаимоотношений в большинстве зарубежных государств обычно применяются следующие основные методы – распределение по формуле, особый бюджетный режим и индивидуальный подход.

Исследования, проводимые Всемирным банком в области межбюджетных взаимоотношений, свидетельствуют о том, что состояние этих взаимоотношений в значительной степени обусловлено спецификой конкретной страны и гораздо меньше зависит от государственного устройства, реальной степени децентрализации государственного управления или иного общего фактора. Поэтому опыт других стран весьма трудно экстраполировать на ситуацию в России. Вместе с тем, этот опыт достаточно объективно свидетельствует о том, что превышение разумных пределов финансовой власти регионов и отсутствие иных достаточных инструментов поддержания единства государства ведет к потере центром большинства своих полномочий.