Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации

Важным правовым актом явился Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Статья 15 «Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики» возлагает на Правительство РФ полномочия осуществлять проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывать и представлять в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение [40] См. Комментарий «О Правительстве Российской Федерации». М., 1999. С. 136. .

Можно отметить, что первые четыре из перечисленных актов в основном регулируют внебюджетные отношения.

Поскольку бюджетная деятельность – это регламентированная правовыми нормами деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, завершающаяся утверждением отчета об исполнении бюджета, то межбюджетные отношения имеет свое специальное регулирование в этом процессе, определенное в гл. 16 Бюджетного кодекса РФ.

Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы имеют ежегодно принимаемые на разных уровнях законы о бюджете на очередной финансовый год, которые конкретно и подробно регулируют внебюджетные отношения в течение этого финансового года.

Систематизация законодательства имеет исключительное значение, так как ее цель – упорядочение и совершенствование нормативных актов, приведение их в определенную внутренне согласованную систему, отражающую межбюджетное регулирование.

Указом Президента Российской Федерации «О классификаторе правовых актов» от 15 марта 2000 г. одобрен классификатор правовых актов. Акты бюджетного законодательства помещены в 6 подразделах раздела «Финансы»: «Общие положения бюджетного устройства», «Федеральный бюджет», «Бюджеты субъектов Российской Федерации», «Местные бюджеты», «Иные вопросы бюджетного устройства», «Казначейство».

В подразделах «Федеральный бюджет», «Бюджеты субъектов», «Местные бюджеты» выделены: общие положения, доходы, расходы, долг, кредиты, бюджетный процесс, финансовый контроль. Такое подразделение отражает самостоятельность всех уровней бюджетов. Подраздел «Иные вопросы бюджетного устройства» представлены главами об иных видах бюджетов, государственных внебюджетных фондах, сбалансированности бюджетов, бюджетной классификацией.

Научный анализ правового регулирования межбюджетных отношений содержится в трудах российских ученых в области финансового права. [41] Финансовое право. Курс лекций / Под ред. С. В. Игнатьевой. СПб., 2000; Финансовое право. Общая часть: Учеб. / Под ред. М. В. Карасевой. М., 1999; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001; Горбунова О. Н., Селюков А. Д., Другова О. В. Бюджетное право России. М., 2002; Конюхова Т. В. Важный шаг на пути совершенствования бюджетных отношений. К принятию Бюджетного кодекса РФ // Журнал российского права. 1998. № 10, 11; Конюхова Т. В. К вопросу о совершенствовании бюджетного законодательства // законодательство и экономика. 2000. № 5; Романовский М. В., Врублевская Н. Г., Иванова Н. Г. Основы теории и практики государственных финансов. СПб., 1998; Фетисов В. Д. Государственный бюджет: Учеб. пос. Нижний Новгород, 1997; Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. Е. А. Суханова. М., 1997; ряд учебников по финансовому праву под ред. Н. И. Химичевой, О. Н. Горбуновой и ряд других.

Разграничение финансового и гражданского права, писала Р. И. Халфина, «должно проводиться в основном по линии разграничения организационных и имущественных отношений… В каждом из институтов финансового права мы можем безошибочно установить преобладание организационных отношений над имущественными» [42] Халфина Р. И. К вопросу о предмете и системе финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 196, 197. .

Финансовые правоотношения, в том числе бюджетные, могут быть материальными и организационными (процессуальными). Именно о последних речь идет в п. «ж» ст. 71 Конституции РФ.

Применительно к рассматриваемой теме следует отметить, что имущественные отношения регулируются также и Гражданским кодексом Российской Федерации, который способствует стабильному регулированию экономических отношений, складывающихся между юридическими лицами, между юридическими лицами и гражданами, основанных на равноправии сторон.

К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном отношении одной стороны с другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ).

Однако Гражданский кодекс Российской Федерации допускает участие в гражданском обороте на равных началах с иными участниками гражданских правоотношений (физическими и юридическими лицами) в качестве субъектов гражданского права: Российской Федерации, ее субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов), а также муниципальных образований (городских, сельских поселений, других муниципальных образований).

При этом нормы гражданского законодательства к Российской Федерации, ее субъектам и местному самоуправлению применяются в том случае, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов гражданского права.

Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, установлен ст. 125 ГК РФ, которой предусмотрено, что от имени этих субъектов гражданского права могут выступать соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус.

В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования определена ст. 126 ГК РФ. Они отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными или юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.