Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации

Проблема исследования взаимосвязи налогово-бюджетных отношений с отношением управления публичной собственностью имеет большие научные традиции, продолжаемые сегодня [13] См.: Гуревич М. А. Советское финансовое право. М., 1952. С. 164–167; Цыпкин С. Д. 1) Доходы государственного бюджета СССР: правовые вопросы. М., 1973. С. 39–57; 2) Правовое регулирование налоговых отношений в СССР. М., 1955. С. 5–27; Финансовое право / Под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1982. С. 168–182; Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель. Налогоплательщик. Государство (правовые позиции Конституционного суда РФ). М., 1998. С. 198–223; Налоговое право: Уч. пос. / Под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2000. С. 2–40; Финансовое право / Под ред. О. Н. Горбуновой. М., 1996. С. 178–185; Н. И. Химичева. Налоговое право. М., 1997. С. 1–9. .

Совершенствование правового регулирования межбюджетных отношений связано с реализацией Российским государством через налоговую систему своей социальной функции. Если анализировать связь налогово-бюджетных отношений в рамках теории формирования через налоговые и неналоговые доходы общественной собственности, то межбюджетные отношения можно рассматривать как инвестиционную межбюджетную деятельность. Тогда субъект Российской Федерации выступает в роли условной «публичной корпорации», а бюджет этого субъекта – как консолидированный корпоративный фонд, образующий как собственные доходы, так и дебиторскую задолженность перед Российской Федерацией или другими субъектами.

Межбюджетные отношения как отношения взаимного бюджетного инвестирования сталкиваются с необходимостью правового регулирования отношений «публичного» инвестирования и контроля со стороны налогоплательщиков («массовых общественных инвесторов»). При этом необходимо учитывать следующее:

1) инвестирование бюджетных средств идет через фонды, предусмотренные бюджетным законодательством на основе целевого финансирования:

2) инвестирование бюджетных средств осуществляется через эмиссию ценных бумаг;

3) инвестирование бюджетных средств осуществляется через налоговое и бюджетное законодательство.

Наблюдая происходящее перераспределение прав публичной собственности в мире и рост влияния публичных инвесторов, многие сегодня склонны трактовать это явление как становление качественно новой фазы в развитии или даже как выход за пределы самого капиталистического способа производства. Так, Р. Дракер не только считает, что при «капитализме пенсионных и бюджетных фондов» рабочие сами оплачивают свой труд, откладывая на более поздний срок получение части своей заработной платы, и становятся главными бенефициарами, но и указывает, что ныне работники через свои пенсионные и взаимные фонды сами становятся капиталистами [14] См.: Druker P. F. 1) Post-Capitalist Sosiety. N.-Y., 1991. P. 78; 2) The New Realities. N.-Y., 1991. P. 172; Galbraith J. K. The New Industrial State. 2nded. N.-Y., 1991. P. 55. . Такой подход, однако, представляется далеко не адекватным отражением реальных процессов финансирования публичных целей.

Развертывание деятельности бюджетных, пенсионных, страховых фондов не представляет собой никакого качественно нового явления. Речь идет в первую очередь о стремлении бюджета повысить свои доходы и обеспечить надежное вложение денежных средств. В той мере, в какой индивидуальные инвесторы, приобретая небольшое количество акций крупных корпорации, не могут оказывать существенного влияния на политику компаний, в такой же мере они не имеют значительных возможностей реализации своих прав собственников соответствующих общественных (публичных, бюджетных) фондов, оставаясь лишь контролерами деятельности своих финансовых менеджеров. Контроль за политикой самих бюджетных фондов оказывается для массового инвестора (налогоплательщиков) еще менее доступным, чем ранее, так как на пути встает могущественный контрагент (государство) с экономическими интересами, не всегда совпадающими с интересами граждан. В то же время контроль за развитием бюджетных фондов представляется активным механизмом «надзора за поступлением налогов» и жизненно важным для обеспечения сбалансированного социального финансирования. Это позволит налогоплательщикам – как мелким или средним инвесторам – стать полноправными собственниками денежных средств и контролировать распределение бюджетных поступлений, в том числе и в межбюджетных отношениях как отношениях не только публичной, но и частной собственности.

Распределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня возможно также через механизмы рынка ценных бумаг путем перехода тех, что принадлежат государству, из одного субъекта Российской Федерации к другому в рамках корпоративного оборота ценных бумаг инвесторов (сделки мены, купли-продажи, взаимного инвестирования). Хотя Бюджетный кодекс Российской Федерации не акцентирует внимание на такой форме перераспределения бюджетных средств, она может заменить в межбюджетном распределении налоговые доходы, бюджетные дотации и кредиты.

Конституции многих стран рассматривают межбюджетные отношения именно в таком контексте. Например, Конституция Испании предусматривает ряд общих и емких социально-экономических задач. В частности, она провозглашает цели создания благоприятных условий «для социального и экономического развития, а также для более справедливого распределения региональных и личных доходов в рамках политики экономической стабильности» (ст. 40). Эти цели конкретизированы в разд. 7, посвященном вопросам экономики и финансов, в котором подчеркивается, что все виды богатств страны, независимо от форм собственности, должны служить общим интересам; устанавливается, что «государство может посредством издания закона планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, обеспечения равномерного и гармоничного развития региона и отраслей и стимулирования роста доходов и богатства, а также наиболее справедливого их распределения» (ст. 131). Важное значение в Конституции Испании придается конституционным нормам о расширении социальной базы экономических программ правительства, при этом особое внимание уделяется социальным функциям бюджетных средств как общественной (государственной) собственности, находящейся под контролем налогоплательщиков и государственной власти.

Многообразные формы осуществления налогово-бюджетного федерализма и межбюджетного регулирования достаточно объективно изложены в проекте Тасис-Бистро федерального закона «О принципах федеративных экономических отношений в Российской Федерации». Основной мыслью проекта является то, что сокращение различий в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации имеет приоритетное значение в развитии федеративных экономических отношений. Оно направлено на достижение в перспективе равенства субъектов Российской Федерации по уровню реальных доходов соответствующих групп населения, развитию социальной и производственной инфраструктур: на повышение эффективности экономики субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и оптимизацию ее структуры; на выравнивание бюджетных доходов и расходов в расчете на душу населения в соответствии с целями, нормативами, установленными федеральными законами [15] См.: Проект федерального закона «О принципах федеративных экономических отношений в Российской Федерации». М., 2002. .