Вениамин Чиркин - Сравнительное конституционное право. Учебное пособие для магистрантов и аспирантов

В странах тоталитарного социализма и государствах социалистической ориентации, а иногда и в других государствах с однопартийными системами подготовка проекта имеет свои особенности. Подготовка начинается по инициативе центрального органа правящей (как правило, единственной) партии, который создает комиссию (она утверждается парламентом, а иногда действует и без такого утверждения), устанавливает основные принципы будущей конституции, обсуждает проект и принимает решение о его представлении парламенту или на референдум. Так разрабатывались конституции практически всех современных стран тоталитарного социализма (Кубы 1976 г., Китая 1982 г., Вьетнама 1992 г., КНДР 1972 г., Лаоса 1991 г.), государств социалистической ориентации в прошлом (Бенина 1977 г., Эфиопии 1987 г. и др.).

Проект, подготовленный комиссией и одобренный высшим партийным органом, выносится на общегосударственное обсуждение с активным участием в нем массовых организаций. Обычно проводится множество собраний, иногда предлагаются тысячи поправок и дополнений. Практические результаты такого обсуждения, как правило, бывают не очень значительными (хотя в проекты прежних конституций Бенина 1977 г., Вьетнама 1980 г., Эфиопии 1987 г. и других стран в результате обсуждений вносились существенные поправки), а само обсуждение в ряде случаев приобретает характер парадного одобрения проекта (во всяком случае, его основных положений), которые утверждены высшим органом правящей партии и которые изменять запрещено (например, о строительстве социализма и коммунизма, о руководящей роли коммунистической партии). Тем не менее эта стадия конституционного правотворчества имеет большое значение для политической активизации населения, служит формой партиципации – участия в управлении страной, играет главную роль в легитимации конституции (признании ее «своей», соответствующей чаяниям народа).

Иногда для разработки или обсуждения проекта или его основных положений созывались массовые собрания представителей различных слоев населения (Ассамблея народов Казахстана в 1995 г. и др.), заключались пакты и соглашения между различными политическими силами по поводу основных положений проекта (Киргизия в 2006 г., в прошлом – Ливан, Испания, Македония и др.).

В России были подготовлены два официальных проекта конституции – проект парламентского органа (Верховного Совета России) и президентский проект (Б. Н. Ельцина), Указом Президента РФ было создано путем назначения президентом и делегирования от различных объединений, представительства по должности (руководители государственных органов, главы субъектов РФ или председатели их законодательных органов) консультативное конституционное совещание. Оно должно было создать единый проект, что и было сделано (в основе его был президентский вариант). Проект был представлен президенту, который внес в него некоторые поправки и вынес на референдум 12 декабря 1993 г.

В редких случаях наряду с официальными правительственными проектами те или иные партии, группы политических деятелей, ученых разрабатывали и представляли свои альтернативные проекты конституции. Очень редко они выносились на референдум наряду с официальными (Болгария, Беларусь).

Принятие конституции.

Одним из демократичных способов принятия конституции считается принятие ее специально избранным для этой цели учредительным собранием. В отличие от парламента это обычно орган однопалатный. После принятия конституции он обычно распускается, уступая место парламенту, избранному на основе новой конституции, но иногда продолжает свою деятельность в качестве обычного парламента. Учредительным собранием (имеет разные названия) приняты конституции Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Намибии 1990 г., Болгарии 1991 г., Венесуэлы 1999 г. и др.

Учредительное собрание не всегда формируется только путем выборов. В Нигерии в 1978 г., в Гане в 1979 г., в Турции в 1982 г. оно частично избиралось на корпоративной основе из представителей различных групп населения, а частично назначалось военными властями. Такие учредительные собрания обычно играют роль консультативных (в Турции в 1982 г., в Нигерии в 1978 г. они так и назывались консультативными), поскольку их решения утверждаются уходящими при переходе к гражданскому правлению военными властями. Консультативное учредительное собрание приняло Конституцию Кувейта 1962 г., утвержденную королем (эмиром).

Некоторые конституции приняты парламентами, иногда провозглашавшими себя для этой цели учредительными собраниями (в Шри-Ланке 1972 г., Папуа – Новой Гвинее 1975 г., Танзании 1977 г., Нидерландах 1983 г., Бразилии 1988 г., Замбии 1992 г.). [22] В этих случаях учредительное собрание могло быть двухпалатным, если таким был парламент (например, в Бразилии). В Израиле также используется аналогичная юридическая фикция: при принятии основных законов (их совокупность – неконсолидированная конституция) Кнессет (парламент) действует как учредительное собрание, а при принятии обыкновенных законов – как обычный парламент. Парламентами без переименования их в учредительные собрания приняты конституции Китая 1982 г., Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г., Украины 1996 г., Финляндии 1999 г. В отдельных странах конституции приняты надпарламентскими органами, составной частью которых иногда были, а иногда и не были парламенты, представители различных групп населения, армии, племен (например, Народным консультативным конгрессом в Индонезии в 1945 г., Великой джиргой в Афганистане в 1987 и 2004 гг., Великим народным хуралом в Монголии в 1992 г.).

Конституции нередко принимаются путем референдума – общегосударственного голосования избирателей (Франции 1958 г., Египта 1971 г., Сирии 1973 г., Филиппин 1986 г., Йемена 1991 г., Алжира 1996 г., Беларуси 1996 г., Швейцарии 1999 г., Ирака 2005 г., Сербии 2006 г., Таиланда 2007 г., Боливии 2009 г., Киргизии 2010 г. и др.). Референдум – демократический институт, но на нем избиратель может лишь ответить «да» или «нет» на вопрос, одобряет ли он конституцию; предложить же какие-то поправки он не может. Без предварительного обсуждения проекта населением или хотя бы в парламенте гражданину нелегко разобраться в таком сложном документе. Путем референдума принимались реакционные конституции (в Греции при режиме «черных полковников», в колониальной Родезии и др.).

Иным бывает значение референдума, когда на него выносятся конституции, подвергавшиеся предварительному обсуждению в представительных органах, консультативных конституционных совещаниях, уже принятые парламентами или учредительными собраниями (Греция в 1975 г., Испания в 1978 г., Венесуэла в 1999 г.). Иногда конституции, уже принятые референдумом, затем утверждаются избранными на основе этих конституций парламентами (Бирма (Мьянма) в 1974 г., Эфиопия в 1987 г. [23] Обе эти конституции (Бирмы и Эфиопии) не действуют. ). Комбинированный способ принятия конституции – высший представительный орган или учредительное собрание плюс референдум – получает все более широкое распространение. Это более основательный процесс принятия конституции.