Коллектив авторов - Правовое регулирование деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере здравоохранения, образования и культуры

Как было отмечено выше, наличие государственных и муниципальных учреждений здравоохранения является одной из конституционных гарантий конституционного права граждан на бесплатную медицинскую помощь (ст. 41 Конституции РФ). С принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [41] СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724. решение вопроса о наличии муниципальных учреждений здравоохранения передано на усмотрение субъектов РФ. Предложенный в Законе механизм переданных полномочий (ч. 2 ст. 16) означает, что в одних субъектах РФ могут существовать муниципальные учреждения (если полномочия будут переданы), а в иных – все гарантии по обеспечению граждан бесплатной медицинской помощью будут решаться посредством государственных учреждений здравоохранения.

Полагаем, что в данной ситуации прямого нарушения предписаний конституционных норм не имеется, поскольку ст. 41 Конституции РФ предусмотрено наличие как государственных учреждений здравоохранения, так и муниципальных. Однако отсутствие одного из элементов системы обеспечения конституционных гарантий требует, на наш взгляд, создания дополнительных нормативных требований к тому, чтобы условия получения гражданами бесплатной медицинской помощи не были ухудшены по показателям доступности, качества в том числе и по причине увеличения нагрузки на второй элемент.

В то же время сама по себе тенденция корректировки системы обеспечения конституционных гарантий таит опасность, поскольку уменьшение количества элементов обеспечения конституционных гарантий, отказ от их видового разнообразия в условиях неэффективного функционирования оставшегося в единственном числе элемента этой системы могут привести к тому, что права граждан не смогут быть реализованы в должной мере. Если не будет государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, то где будет гражданам оказываться бесплатная медицинская помощь, ведь прав на получение бесплатной помощи в частных организациях здравоохранения Конституция РФ не предусматривает? Если исходить из того, что ст. 41 Конституции РФ в весьма отдаленной перспективе, но все же может быть подвергнута корректировке, важно учитывать, что сам характер социальных прав граждан, их содержание могут остаться неизменными лишь в том случае, если государственные и муниципальные учреждения как виды исчезнут, но тот же или больший объем социальных услуг на безвозмездной для граждан основе будет оказан частными собственниками в различной организационно-правовой форме.

Как следует из ч. 2 ст. 16 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», лишь в случае передачи осуществления полномочий субъектов РФ органам местного самоуправления возможно оказание медицинской помощи гражданам медицинскими организациями муниципальной системы здравоохранения. Во всех остальных случаях оказание медицинской помощи в рамках Государственной программы возможно лишь в государственных организациях здравоохранения субъектового и федерального уровней.

Поэтому многие субъекты РФ еще до вступления в силу нового Федерального закона (официальное опубликование в Российской газете – 23 ноября, на официальном интернет-портале правовой информации , 22 ноября 2011 г.) приняли законы о наделении органов местного самоуправления полномочиями по организации оказания медицинской помощи, например: Закон Амурской области от 13 октября 2011 г. № 531-03 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований области государственными полномочиями по организации оказания медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания населению области бесплатной медицинской помощи» [42] СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6409. , Закон Сахалинской области от 22 ноября 2011 г. № 115-30 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Сахалинской области по организации оказания медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи» [43] Губернские ведомости. 2011. № 215 (3902). .

При этом можно выделить следующую особенность: наделение полномочиями в значительном числе случаев осуществлялось не в силу предписаний Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», а в силу Федеральных законов от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [44] СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. и от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [45] Например: Закон Республики Коми от 25 ноября 2011 г. № 110-РЗ «О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми отдельными государственными полномочиями в сфере здравоохранения», Закон Сахалинской области от 22 ноября 2011 г. № 115-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Сахалинской области по организации оказания медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи». .

Действительно, ч. 2 ст. 26 3Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» за субъектами Российской Федерации закреплено полномочие по организации оказания медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (за исключением медицинской помощи, оказываемой в федеральных медицинских учреждениях). Однако это полномочие появилось в силу Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [46] СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145. . Следовательно, основанием для наделения органов местного самоуправления полномочиями по организации оказания медицинской помощи является, прежде всего, Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

Заметим, что из названного Федерального закона не следует, что муниципальные учреждения здравоохранения могут существовать лишь в случае передачи полномочий. Подобное требование вытекает лишь из Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», причем согласно ст. 17 данного Федерального закона у местного самоуправления появится полномочие не по «организации оказания медицинской помощи», а по «обеспечению организации оказания медицинской помощи», поскольку значительная часть прав и обязанностей (и регулирующих и контрольных) даже в случае передачи полномочий останется на уровне субъекта РФ. Принятые субъектами РФ акты указанных нюансов не учитывают и тем самым не создают надлежащих правовых основ для деятельности муниципальных учреждений здравоохранения.