Коллектив авторов - Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие

В 2006 г. Памятка при поддержке Минэкономразвития России и Всемирного банка была адаптирована также для целей антикоррупционной экспертизы не только законодательных, но и подзаконных нормативных правовых актов. В этом виде она была применена для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Опыт применения предложенной в Памятке технологии проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов был обсужден в рамках семинаров и «круглых столов» в Центре стратегических разработок в 2006–2007 гг. На основе обсуждений была подготовлена и опубликована версия Памятки, учитывающая возникавшие в ходе ее применения проблемы, ранее не замеченные коррупционные факторы, и ориентирована для применения в отношении и законов, и подзаконных актов как федерального, так и регионального уровня, – Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов [19] См.: Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. М.: ЦСР; Статут, 2007. (далее – Методика).

Позже, в 2008 г., на ее основе с учетом накопленной практики правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации и обсуждения на семинарах в Центре стратегических разработок были подготовлены Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также Примерный порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации. Если Методика ориентирована на формирование навыков проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, то Примерная методика и Примерный порядок предполагают их использование для разработки и принятия (утверждения) методики и порядка проведения антикоррупционной экспертизы специальным нормативным правовым актом. Примерные методика и порядок размещены на сайте Центра стратегических разработок и представлены в настоящем пособии.

Во всех случаях примерные методика и порядок проведения антикоррупционной экспертизы ориентированы на необходимость специальных усилий по очищению российских законодательных и подзаконных актов от формул, норм и дефектов норм, создающих благоприятные условия для коррупционных деяний, от любых правовых предпосылок коррупции.

Предложенная в Методике (как и ранее в Памятке) технология антикоррупционной экспертизы (анализа) основана на следующих концептуальных положениях:

1. Любые усилия по снижению (устранению) коррупционных рисков, создаваемых несовершенством нормативных правовых актов, с одной стороны, должны основываться на признании недопустимости принятия (утверждения) нормативных правовых актов, содержащих известные правовые предпосылки коррупции. Неприемлемым должно быть признано и сохранение известных правовых предпосылок коррупции в ранее принятых нормативных правовых актах.

Наличие в нормативном правовом акте (проекте) известных предпосылок коррупции свидетельствует о неприемлемо низком уровне качества нормативного правового акта.

Для реального снижения (устранения) коррупционных рисков, создаваемых нормативными правовыми актами, важно закрепить это положение нормативным правовым актом, регулирующим требования к качеству нормативных правовых актов. Не могут приниматься (утверждаться) нормативные правовые акты, содержащие известные к этому моменту правовые предпосылки коррупции. Действующие (ранее принятые) нормативные правовые акты должны быть очищены от известных правовых предпосылок коррупции в определенные сроки.

Любые возможные технологии устранения (ликвидации) коррупционных рисков, создаваемых нормативными правовыми актами, в том числе их антикоррупционная экспертиза (анализ), проводимая по названной Методике, являются только инструментами обеспечения этого требования к качеству нормативных правовых актов.

2. Это, как следствие, означает, что усилия по устранению правовых предпосылок коррупции должны в равной мере предприниматься на всех этапах нормотворческого процесса и всеми его участниками.

Эту работу необходимо проводить при подготовке каждой нормы ее разработчиками. Именно они должны предотвратить появление в проектах нормативных правовых актах правовых предпосылок коррупции. И, соответственно, нести ответственность за систематическое невыполнение этого требования.

В дальнейшем, на всех установленных стадиях правовой (юридической) экспертизы проекта выполняющими ее структурными подразделениями, органами осуществляется фактически лишь контроль соблюдения этого требования непосредственными разработчиками нормативного правового акта.

В отношении действующих (ранее принятых) нормативных правовых актов аналогичная работа может проводиться и как самостоятельная, целевая экспертиза, так и в рамках мониторинга их применения.

3. Технология предотвращения появления, выявления и устранения правовых предпосылок коррупции в нормативных правовых актах на всех этапах их разработки, рассмотрения и мониторинга применения должна быть единообразной – обеспечивающей выявление всех известных правовых предпосылок коррупции.

В этой связи Методика разработана как технология, равно ориентированная и на предотвращение появления, и на выявление уже допущенных правовых предпосылок коррупции. В первом случае речь идет еще не об экспертизе, а об анализе разрабатываемых норм. Содержанием анализа является сопоставление разрабатываемой нормы с известными правовыми предпосылками коррупции, коррупционными практиками. Результат анализа – норма, не содержащая известных правовых предпосылок коррупции, иных способов правовой поддержки известных коррупционных практик.

Методика должна обеспечивать и обеспечивает соблюдение этого требования. Она является технологией и анализа разрабатываемых норм, и экспертизы норм уже разработанных и представленных для обсуждения.

При этом последовательное выявление и устранение правовых предпосылок коррупции в ходе экспертизы проектов нормативных правовых актов в массовом применении возможно только при соблюдении требований по предотвращению появления правовых предпосылок коррупции в проектах нормативных правовых актов непосредственно при их написании. Этот подход отражен и в исходном названии – Методика первичного анализа(экспертизы) нормативных правовых актов на коррупциогенность. Слово «анализ» является ключевым, так как именно анализ обеспечивает и предотвращение появления правовых предпосылок коррупции (при разработке норм), и их выявление (в ходе экспертизы). Методика ориентирована также на осуществление такого анализа и при проведении мониторинга применения нормативных правовых актов в части выявления в них как уже известных правовых предпосылок коррупции, так и еще не выявлявшихся ранее правовых предпосылок обнаруженных коррупционных практик.