Михаил Зеленов - Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

Представляется, однако, что применительно к коррупции между причинами и факторами не следует ставить знак равенства. Здесь следует использовать опыт криминологической науки, которая оперирует категориями: «причины преступности» и «факторы преступности». При этом второе традиционно рассматривается более широко, чем первое, так как ««фактор» означает явление, представляющее криминологический интерес, имеющее определенное значение, влияющее на ход и результаты какого-то процесса» 123. При дальнейшем анализе какие-то «факторы, обладающие причинной связью с преступностью, рассматриваются в качестве ее причин, другие выступают условиями, ей способствующими» 124.

Таким образом, категории «факторы преступности» и «причины преступности» рассматриваются как общее и частное (поскольку факторами преступности могут выступать не только ее причины, причины же всегда являются факторами). Представляется, что такой же подход применим и к вопросам возникновения коррупции. В научных целях, разумеется, можно использовать обе категории, приоритетность той или иной определяется целями, которые стоят перед исследователем. Если имеется необходимость проанализировать коррупционные явления как можно более детально, речь должна вестись о причинах, их порождающих. Если же ставится цель охватить как можно более широкий круг явлений, порождающих коррупцию, предметом анализа должны являться факторы коррупции.

Поскольку перед нами в рамках данного исследования стоит задача сформировать в конечном счете механизмы противодействия коррупции в системе исполнительной власти, ее решение должно опираться на выявление коррупционных факторов. Вместе с тем предметом нашего анализа в дальнейшем будут и факторы, и причины коррупции, во-первых, в силу того, что причины всегда выступают одновременно факторами, во-вторых, в силу того, что, как уже отмечалось выше, многие исследователи вообще не различают эти явления и пишут и о факторах, и о причинах, и о предпосылках коррупции.

Приступая к рассмотрению этого вопроса, прежде всего отметим, что термины «коррупционные факторы», «коррупциогенные факторы» достаточно активно используются в современном отечественном законодательстве. Так, ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 125определяет, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Термин «коррупциогенный фактор» используется и в постановлении Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 126, а также в ряде иных документов. В то же время в федеральном законодательстве применительно к той же антикоррупционной экспертизе используется и термин «коррупционный фактор» 127. Как справедливо отмечает О. Г. Дьяконова, «термины, несмотря на схожесть, являются различными: «коррупционный фактор» – источник, причина преступного использования предоставленных полномочий, а «коррупциогенность» – свойство предмета, позволяющее утверждать, что данный предмет включает в себя один или несколько коррупционных элементов, которые могут впоследствии при определенных обстоятельствах проявиться в качестве коррупционных, поэтому наиболее приемлемым следует признать термин «коррупционные факторы», а коррупциогенность можно определить как потенциальную возможность совершения коррупционных деяний (действий/бездействия)» 128. Действительно, коррупциогенными могут быть нормы, но не факторы. Тем не менее, поскольку Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и сама методика проведения этой экспертизы используют термин «коррупциогенные факторы», далее в работе применительно к антикоррупционной экспертизе будет использоваться именно этот термин.

В то же время ставить знак равенства между коррупциогенными факторами, содержащимися в актах и проектах актов, являющихся предметом антикоррупционной экспертизы, и факторами коррупции в целом не следует. Как верно пишет В. А. Едлин, указанные «факторы довольно точно определяют основные причины коррупции, связанные с технической стороной исполнения законов . В действительности коррупциогенных факторов намного больше» 129. Поэтому, хотя далее мы еще вернемся к коррупциогенным факторам, предметом анализа в рамках настоящей главы будет иной круг факторов.

Как уже отмечалось выше, круг факторов (причин) коррупции, выделяемых различными исследователями, достаточно широк. Так, к общим и основным причинам коррупции Л. Я. Драпкин и Я. М. Злоченко относят:

• отсутствие оптимальной системы антикоррупционных законов и подзаконных актов;

• существенные недостатки и грубые ошибки в проведении экономических и социальных реформ;

• слабость, нерешительность, а иногда и полное политическое безволие государственной власти;

• кадровую, техническую и оперативно-тактическую неподготовленность правоохранительных органов к противодействию организованной преступности, в том числе и коррумпированным структурам всех уровней;

• криминализацию значительной части политической элиты;

• моральную деградацию определенных слоев общества;

• минимальный риск разоблачения коррупционеров и отсутствие жесткой по отношению к ним репрессии;

• привилегии на распоряжение собственностью и услугами, которые находятся в руках бюрократов 130.

По мнению О. И. Коротковой, основными причинами высокой коррупции является двусмысленные законы; незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты; зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты; профессиональная некомпетентность бюрократии; кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы контроля над коррупцией; отсутствие единства в системе исполнительной власти, т. е. регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями; низкий уровень участия граждан в контроле над государством; низкий уровень заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором; государственное регулирование экономики; зависимость граждан от чиновников, монополия государства на определенные услуги; оторванность бюрократической элиты от народа; экономическая нестабильность, инфляция; этническая неоднородность населения; низкий уровень экономического развития (ВВП на душу населения); неанглосаксонская система права; религиозная традиция; культура страны в целом 131. В. А. Едлин к таковым относит «нестабильность во власти; отсутствие надлежащего механизма контроля, исключающего применение принципа круговой поруки органов власти и ряда недобросовестных должностных лиц; уровень оплаты труда; менталитет граждан, стремящихся решить свои вопросы «быстро и без бумажек», и пр.» 132. В. Г. Клочков, применительно к рассматриваемому вопросу пишет: «основные причины разгула преступности и коррупции находятся в тесной взаимосвязи с такими явлениями, как кризис и несбалансированность в экономических отношениях, высокие налоги, падение производительности труда, рост безработицы, бюджетный дефицит. Такому криминогенному состоянию способствует правовой нигилизм, который охватил некоторые органы трех ветвей государственной власти разного уровня, ухудшение исполнительской дисциплины, подбор, расстановка и воспитание кадров, несовершенная нормативно-правовая база, серьезные недостатки и просчеты в правоприменительной практике правоохранительных органов» 133.