Михаил Митюков - Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)

Таким образом, из Конституции Российской Федерации, а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации, вытекают обязанности государства по регулированию и защите прав национальных меньшинств, а также предопределяется характер данного регулирования, в том числе пределы усмотрения законодателя в процессе его осуществления; при этом в условиях действующего нормативного регулирования реализация права этнической общности, находящейся на определенной территории в ситуации национального меньшинства, на национально-культурную автономию связана с реализацией права лиц, относящихся к таким общностям, создавать и регистрировать в соответствии с законодательством Российской Федерации общественные объединения, свобода деятельности которых должна быть гарантирована.

3. Согласно Конституции Российской Федерации, ее статьям 13 (части 4 и 5), 19 (части 1 и 2) и 30 в их системном единстве, в Российской Федерации гарантируются свобода создания и деятельности общественных объединений на основе их равенства перед законом, право каждого независимо от национальности, языка и иных обстоятельств на объединение; запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены, в частности, на разжигание национальной или религиозной розни. Статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод также устанавливает, что каждый имеет право на свободу объединения с другими, осуществление которого не подлежит никаким ограничениям, кроме предусмотренных законом и необходимых в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц, а статья 7 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств обязывает государства-участники обеспечивать уважение права каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на свободу ассоциаций.

Основываясь на Конституции Российской Федерации и учитывая международно-правовые обязательства Российской Федерации, законодатель вправе регулировать условия, порядок создания и деятельности общественных объединений, а также порядок их государственной регистрации, определять объем и содержание прав общественного объединения. При этом, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ноября 1999 года по делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», законодатель обязан соблюдать положение статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации, провозглашающей, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а осуществляемое им регулирование не должно искажать существо права на объединение и свободы деятельности общественных объединений; возможные же ограничения, затрагивающие эти или иные конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям.

4. В развитие указанных конституционных положений и требований, вытекающих из международных обязательств Российской Федерации, Федеральный закон от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях» (с последующими изменениями и дополнениями) закрепляет, что право на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений; при этом создаваемые гражданами по своему выбору и без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, т. е. явочным порядком, общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица (статья 3).

Устанавливая в качестве общего правила заявительный (явочный) порядок создания общественных объединений, Федеральный закон «Об общественных объединениях» предусматривает, что общественное объединение с момента принятия на съезде (конференции) или общем собрании решения о его создании, об утверждении устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя соответствующие обязанности, т. е. считается созданным (статья 18).

В соответствии с Федеральным законом «О национально-культурной автономии», определяющим правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации и создающим необходимые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития, образование, государственная регистрация, реорганизация и (или) ликвидация национально-культурной автономии осуществляются в порядке, установленном данным Федеральным законом, Федеральным законом «Об общественных объединениях» и иными федеральными законами (часть первая статьи 6).

Закрепляя особенности объединения граждан в национально-культурную автономию и квалифицируя ее как один из видов общественных объединений, выступающих в организационно-правовой форме общественных организаций, а также устанавливая организационные основы создания и деятельности национально-культурной автономии, Федеральный закон «О национально-культурной автономии» связывает с ее государственной регистрацией не только приобретение таким объединением прав юридического лица, но и возложение на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанностей по оказанию ей поддержки в реализации предусмотренных названным Федеральным законом задач и целей национально-культурной автономии.

Согласно части второй статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» национально-культурная автономия может быть местной, региональной и федеральной. Часть третья данной статьи, закрепляющая право местных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, образовывать региональную национально-культурную автономию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, не содержит прямого указания на то, что в пределах субъекта Российской Федерации может быть образовано не более одной региональной национально-культурной автономии граждан РоссийскойФедерации, относящих себя к определенной этнической общности, государственная регистрация которой уполномоченным на то органом юстиции, действующим в предусмотренном законодательством Российской Федерации порядке, имеет конституирующее для установления ее правосубъектности значение. Не содержит она и прямого запрета на создание и государственную регистрацию в субъекте Российской Федерации более одной региональной национально-культурной автономии.