Коллектив авторов - Актуальные проблемы парламентаризма в России. Учебное пособие

В отличие от С. А. Котляревского, В. М. Гессен был убежденным сторонником однопалатной системы и считал бикамеральную структуру «историческим пережитком, не имеющим практического политического значения» 22. Несмотря на отдельные теоретические разногласия отечественных государствоведов, дореволюционный опыт народного представительства опирался на доктрину бикамерализма, что в конечном итоге прижилось и на советской почве. При этом в советской государственно-правовой мысли господствовал тезис о том, что двухпалатная структура парламента взаимосвязана с принципами национальной политики 23. С течением времени этот подход стал подвергаться определенным сомнениям, развиваться и углубляться, в том числе на основе изучения практики зарубежных стран. По мнению А. Е. Козлова, парламент любого государства имеет свои специфические черты, что обусловлено влиянием ряда разнообразных факторов. Но при этом автором отмечается следующая закономерность: «практически все» федеративные государства избрали двухпалатную структуру парламента 24. И. А. Конюхова выделила следующие достоинства двухпалатной организации парламента: это сочетание представительства нации с представительством регионов, оптимизация законодательного процесса, а также стабилизация государственности и политических отношений в обществе. Наряду с указанными обстоятельствами, И. А. Конюхова отмечает и такие недостатки бикамерализма, как громоздкая структура и, следовательно, значительные финансовые затраты, а также чрезмерное усложнение процедуры осуществления законодательных функций 25.

Действительно, двухпалатная структура усложняет законодательный процесс 26, однако утверждение «чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество нормативного акта» 27представляется спорным. Вообще, потребности совершенствования законодательного процесса не могут служить оправданием создания двухпалатного парламента, поскольку для этого могут быть предприняты более эффективные меры. Совершенствование законодательной процедуры суть побочный положительный эффект, достигаемый благодаря существованию двухпалатного представительного органа, но отнюдь не цель бикамерализма. Представляется, что наиболее весомым аргументом в пользу двухпалатной структуры парламента может служить лишь потребность в обеспечении представительства социальных общностей, имеющих развитую политическую организацию и определенную степень самостоятельности. При этом компетенция палат, сформированных на различных принципах, должна соответствовать этим принципам. В противном случае утрачивается взаимосвязь между внутренней структурой представительного органа, порядком формирования его составных частей, компетенцией и ответственностью.

Двухпалатная структура Федерального Собрания требует обоснования с точки зрения реализации функции народного представительства. В самом общем виде можно сказать, что Совет Федерации является представителем субъектов Федерации, в то время как Государственная Дума – мандатарием многонационального народа в целом. В этом тезисе есть много условности, потому что субъекты Федерации в совокупности составляют Российскую Федерацию. Однако если бы палаты парламента имели тождественные цели учреждения, идентичные способы формирования и произвольно разграниченную компетенцию, смысл бикамерализма объяснялся бы в основном целью воспрепятствования сосредоточению публичной власти в сфере компетенции одного представительного органа. Подобная конституционная модель имеет право на существование, однако она лишена многих важных политических компонентов. В России палаты Федерального Собрания опираются на различные цели народного представительства (политико-территориальное и общенациональное). В связи с этим выглядит обоснованным дифференцированный подход к правовому регулированию порядка их формирования, деятельности и прекращения полномочий.

С точки зрения порядка формирования палаты Федерального Собрания различаются тем, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации, в то время как Государственная Дума избирается гражданами России посредством прямых выборов. Численный состав Государственной Думы значительно превышает количество членов Совета Федерации. Палаты парламента обладают правом участия в законодательном процессе, но функции Совета Федерации здесь весьма ограничены. Совет Федерации не обладает правом первичного принятия законопроектов, он вправе лишь наравне с другими субъектами права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104) обращаться в Государственную Думу. За исключением случаев, предусмотренных ст. 106 Конституции РФ, Совет Федерации может воздержаться от участия в законодательной процедуре. Отказ Совета Федерации в одобрении законопроекта преодолевается квалифицированным большинством голосов в Государственной Думе. Однако палаты Федерального Собрания обладают весьма важной конституционной компетенцией подзаконного характера. Это придает дополнительный смысл бикамеральному решению конституции при определении структуры российского парламента.

Совет Федерации после вступления в силу Конституции РФ формировался путем всеобщих прямых выборов только в первом созыве. Нормы Конституции о том, что Совет Федерации является органом представительства регионов, не получили должной конкретизации в основном законе российского государства, что породило многовариантные попытки разрешения этих проблем в актах текущего законодательства.

Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрел формирование верхней палаты российского парламента по должности из числа глав законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации. Данное решение законодателя заметно усилило конституционно-правовой статус Совета Федерации, повысило его авторитет и сыграло несомненную роль в развитии политической системы России. Однако этот механизм приводил к определенным сложностям в организации деятельности Совета Федерации, так как руководители государственных органов субъектов Федерации вынуждены были одновременно решать федеральные и региональные задачи, соединяя в своем лице и федеральную, и региональную власть.

При этом нельзя не отметить, что Совет Федерации сохранял в себе черты органа народного представительства, поскольку высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Федерации избирались путем прямых выборов, а председатели законодательных органов субъектов Федерации приобретали мандаты народного представительства в избирательных округах как депутаты этих органов. В последующем законодатель отказался от народно-представительного способа формирования Совета Федерации, отдав предпочтение представительству именно органов государственной власти субъектов Федерации (а не самих субъектов).