Олег Кутафин - Российский конституционализм

Его Записка рассматривалась в январе 1880 г. в Особенном совещании о допущении в Государственный Совет выборных от населения. Проект был отложен.

28 января 1881 г. М. Т. Лорис-Меликовпредставил Александру III Всеподданнейший доклад [116] Там же. С. 464–471. , в котором предлагалось учредить временную подготовительную комиссию для обработки собранных в ходе сенатских ревизий сведений и подготовки намеченных в его прежнем докладе реформ. В состав комиссии должны были войти правительственные чиновники и выборные представители от земств и органов городского самоуправления (Конституция Лорис-Меликова). Этой мерой планировалось не только улучшить законодательство, но и привести к сотрудничеству с правительством общественность. Предложения Лорис-Меликова были отвергнуты Александром III.

П. П. Шувалов в своей Записке (первая редакция) [117] Там же. С. 471–483. , адресованной императору, доказывал неизбежность введения представительных учреждений. Неизбежность этого введения становится очевидной уже из того обстоятельства, что начало народного представительства, несмотря на все поставленные ему преграды, «проникло окончательно во все государства образованного мира…». После этого трудно себе представить, чтобы Россия могла долго оставаться единственным исключением в семье европейских государств.

«Не следует ли после этого признать, – писал П. П. Шувалов, – что введение представительного начала в наш государственный строй принадлежит к числу таких исторических явлений, которые человеческая воля не в состоянии предотвратить, и что предстоящая ныне задача законодателя не в упорном и бесплодном противодействии неизбежному преобразованию, а в исследовании тех условий, при которых это преобразование могло бы совершиться с наибольшею пользою или, по крайней мере, с наименьшею опасностью?»

Говоря о полномочиях народного представительства, П. П. Шувалов указывал, что они желают, чтобы государь передал народному представительству часть своих верховных прав. Другие полагают, что эти собрания должны носить характер исключительно совещательный.

Однако, по мнению П. П. Шувалова, эти соображения внушены политической историей Запада и не соответствуют нашим отечественным условиям. Если даже и допустить со стороны совещательного собрания стремление к захвату власти, то это опасение не может быть устранено дарованием собранию некоторых верховных прав, принадлежащих государю. «Действительно, в подобном случае, – писал он, – несогласие может еще легче произойти по поводу разграничения этих прав и стремления к их расширению. Сущность дела остается одна и та же, с той только разницей, что собрание будет иметь под собою некоторую законную почву для предполагаемой борьбы, правительство же будет лишено части своей нравственной силы для противодействия».

Огромное большинство русского народа может не принять передачу власти в руки какого бы то ни было представительного учреждения. Однако наряду с этим большинством имеется меньшинство, незначительное по числу своих членов, но представляющее огромную важность по нравственному своему значению. Это меньшинство охватывает всю без исключения образованную часть общества, и к нему примыкают все новые силы, постоянно выделяющиеся, по мере успехов просвещения, из глубины народных масс. Почти исключительно в среде этого меньшинства складывается общественное мнение, «эта таинственная и непреодолимая сила, которой в образовательном мире подчиняются судьбы государств».

П. П. Шувалов высказывался в пользу установления народного представительства совещательного свойства, т. е. призыва, по повелению самодержца, выборных людей для воспользования их советами, но без предоставления им участия в верховной власти, сосредоточенной в руках государя.

По мере приведения в исполнение великих преобразований в России общественное мнение, освобожденное от прежних стеснений, стало быстро развиваться и постоянно расширяет круг своего действия. «Ныне, – писал П. П. Шувалов, – наше отечество более и более подходит под общие условия образованных государств, где правительственная власть поставлена в необходимость зорко следить за общественным мнением, направлять его, насколько это возможно, уступать ему в случае необходимости: одним словом, идти рука об руку с общественным мнением и из этого союза заимствовать нравственную силу, необходимую для твердого и последовательного ведения государственных дел».

Привлечение народного представительства к участию в государственном деле является вернейшим средством для устранения всех неблагоприятных условий существования власти. Присутствие выборного элемента устранит в значительной степени то недоверчивое настроение, от которого не могло отвыкнуть русское общество.

Нижняя палата народного представительства должна состоять исключительно из выборных членов и пользоваться положительной самостоятельностью в пределах предоставленных ей совещательных прав.

При избрании членов этой палаты необходимо принять за основание те самые начала, согласно которым производятся земские выборы, т. е. привлечение всех разрядов населения к непосредственному или посредственному участию в выборах. При таком составе избирателей можно надеяться на создание народного представительства, выражающего действительные стремления страны.

Для пресечения случайных и скоропреходящих явлений в деятельности народного представительства необходимо, чтобы рядом с собранием, составляющим существенный орган представительства, было другое учреждение предохранительного свойства, соответствующее верхним палатам западных государств. Это учреждение должно иметь общим назначением приостанавливать недостаточно обдуманные стремления народного представительства.

П. П. Шувалов считал, что верхняя палата должна формироваться на основе выборного начала. Он предлагал ее избирать ограниченным составом избирателей преимущественно из лиц, облеченных общественным доверием. Эти избиратели должны были представлять кандидатов на утверждение верховной власти. Члены палаты должны избираться пожизненно.

П. П. Шувалов выступал против участия земских собраний в государственном представительстве. Депутаты, выбранные не чисто избирательным съездом, а организованным собранием, желания и стремления которого им известны и перед которым они должны предстать по окончании возложенного на них поручения, находятся в положении, лишающем их необходимой самостоятельности. Подобные депутаты из советников, вызванных верховной властью для обсуждения общих польз государства, обращаются поневоле в поверенных, ответственных непосредственно перед выбравшими их доверителями.