Александр Мелехин - Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография

Правовой основой деятельности прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях являются прежде всего Конституция РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и Закон о прокуратуре.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов закреплены в ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, процессуальное положение прокурора, полномочия, правовые средства их реализации при возбуждении и рассмотрении дел об административных правонарушениях в различных органах административной юрисдикции и судебных инстанциях регламентированы КоАП РФ.

При осуществлении прокурорского надзора должны учитываться нормы и принципы международного права и международные договоры, поскольку Конституцией Российской Федерации предусмотрено верховенство международного права над действующим законодательством России. В случае противоречия между законодательством и международным договором Российской Федерации применяются правила международного договора.

Сотрудникам прокуратуры также следует принимать во внимание организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, включая его приказ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Прокурор является непосредственным участником производства по делам об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ, прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях вправе реализовать свои полномочия в четырех формах:

1) путем возбуждения дел об административных правонарушениях (в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 25.11 и ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ);

2) путем решения о проведении административного расследования (ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ);

3) путем участия в рассмотрении дела об административном правонарушении – представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, в том числе дел, возбужденных по его инициативе, а также дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними (ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ);

4) путем принесения протеста на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на эти постановления (п. 3 ч. 1 ст. 25.11 и ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ), а также вступившие в законную силу судебные постановления и решения по данным делам (ч. 2 ст. 30.12 КоАП РФ).

В силу прямого указания п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ право прокурора на принесение протеста на указанные постановления и решения в вышестоящие суды не зависит от его участия в деле.

Еще одной формой участия прокурора в производстве по административным правонарушениям является принятие решения об административном расследовании, в соответствии с ч. 2 ст.28.7 КоАП РФ такое решение принимается прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.

Кроме того, в соответствии с положениями гл. 29.1 КоАП РФ, при необходимости производства на территории иностранного государства процессуальных действий, предусмотренных КоАП, должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, направляет – в том числе через Генеральную прокуратуру РФ – запрос о правовой помощи соответствующему должностному лицу или в орган иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации или на началах взаимности, которая предполагается, пока не доказано иное.

Таким образом, прокурор может участвовать во всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях от возбуждения административного дела до обжалования решения по нему, в том числе и в судебном порядке.

Согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена кодексом или законом субъекта Российской Федерации. К компетенции прокурора указанной нормой отнесено инициирование административного преследования за совершение проступков, ответственность за которые предусмотрена ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23–5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58–5.63, 6.19, 6.20, 7.24, ч. 1 ст. 7.31, ст. 12.35, 13.11, 13.14, 13.27, 13.28, ч. 1, 2, 4 и 5 ст. 14.13 (за исключением случаев, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 14.35, ст. 14.56, ч. 1 ст. 15.10, ч. 4 ст. 15.27, ст. 15.33.1, ч. 3 ст. 19.4, ст. 19.6.1, 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.26, 20.28, 20.29 КоАП РФ. При этом в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ указано, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.20, ст. 13.14, ч. 3 ст. 19.4, ст. 20.28, ст. 20.29 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции), а согласно п. 3 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.21 КоАП РФ, вправе составлять инспектора Счетной палаты Российской Федерации, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Несмотря на это, в ст. 28.4 КоАП РФ содержится прямое указание на возбуждение административного производства по вышеуказанным статьям именно прокурором, что подчеркивает особое отношение законодателя к прокурору.

Из сказанного вытекает, что прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении в отношении любого субъекта административной ответственности (включая физических лиц (граждан), индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

В производстве по делам об административных правонарушениях следует разграничивать сферы прокурорского надзора и контроля специализированных государственных органов, поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы. Основной функцией прокурора является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Законодателем постоянно принимаются новые законы и вносятся изменения в уже существующие, что позволяет считать законодательство об административных правонарушениях одним из самых динамично меняющихся. Не всегда такая динамика идет на пользу, поскольку в законодательстве, регулирующем производство по делам об административных правонарушениях, усматриваются правовые пробелы, сферы, не охваченные нормотворческой деятельностью. Кроме того, толкование нормативных правовых актов различными субъектами административного производства зачастую противоречат друг другу. Тем не менее производство по делам об административных правонарушениях вносит свою – и немалую – лепту в достижение цели сохранения законности и защиты прав и законных интересов лиц.