Людмила Мицкевич - Очерки теории административного права: современное наполнение. Монография

Как можно видеть, в данном перечне преобладают признаки, характеризующие конституционно-правовой статус, т. е. место и положение исполнительной власти как ветви единой государственной власти, ее функцию и роль в государственном механизме, организационно-правовое выражение. Это совершенно справедливо и объективно необходимо, т. к. именно конституционные положения лежат в основе норм административного права. Тезис о значении и роли конституционных положений для административного права содержится в учебниках административного права большинства стран 64, причем, как правило, этому важному вопросу посвящается специальный раздел учебников 65. Классической для административного права считается формула, принадлежащая Фрицу Вернеру, в которой тот назвал административное право «конкретизированным конституционным правом» 66.

Характеристика исполнительной власти как ветви государственной власти (т. е. в ее конституционно-правовом аспекте) дополняется также признаками содержательными (сущностными), тесно связанными с государственным управлением. Так, Д.Н. Бахрах указывает на организующий характер исполнительной (административной) власти, систематичность и непрерывность, направленность на сохранение социальной системы, ее укрепление, развитие, универсальность во времени и пространстве, объемную и иерархически построенную администрацию 67. Н.М. Конин описывает признаки, характеризующие исполнительную власть и государственное управление следующим образом: социальное предназначение – исполнение общих предписаний, наличие специальных органов, управленческая деятельность по принятию и реализации управленческих решений 68.

Одно из наиболее развернутых содержательно-организационных определений предлагается И.Л. Бачило в специальном исследовании, посвященном анализу этих явлений в их развитии 69. «Исполнительная власть – ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера» 70. Это определение позволяет автору сформулировать и понятие государственного управления в узком смысле. Государственное управление через систему исполнительной власти понимается как реализация исполнительно-распорядительной деятельности в области государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации в рамках закона в целях эффективного взаимодействия и функционирования социальных процессов, сфер, отраслей, отдельных объектов управления, обеспечения безопасности граждан, различных их ассоциаций и населения страны в целом в процессе поступательного движения гражданского общества, предотвращения и снятия возникающих конфликтов, обеспечения условий правового, социального и демократического развития страны 71.

Таким образом, при описании и исполнительной власти, и ее деятельности различными авторами используются разнообразные признаки, которые можно (с некоторой долей условности) разделить на три группы:

– признаки, определяющие социальное назначение исполнительной власти (социально-политические);

– признаки, характеризующие исполнительную власть как ветвь единой государственной власти, а государственное управление как вид государственной деятельности (конституционно-правовые или юридические);

– признаки, относящиеся к основной деятельности исполнительной власти (их можно назвать содержательно-организационными).

К первой группе признаков, характеризующих социально-политическую природу, социальное предназначение исполнительной власти могут быть отнесены:

1. Управленческая деятельность исполнительной власти – это вид социального управления;

2. Цели деятельности исполнительной власти: а) стабилизирующие – обеспечение эффективного функционирования социальных процессов, коллективных и индивидуальных участников общественной жизни; б) направленные на развитие – обеспечение поступательного (постепенного, эволюционного) развития гражданского общества.

Конституционно-правовые признаки:

– по своему характеру это исполнительно-распорядительная деятельность;

– является деятельностью относительно самостоятельной (в функционально-компетенционном смысле) ветви единой государственной власти РФ как атрибута государственно-властного механизма наряду с законодательной и судебной ветвями власти;

– осуществляется через систему специальных субъектов – в первую очередь органов исполнительной власти, организованных на началах федерализма, а также других органов и организаций;

– реализуется в общегосударственном масштабе;

– проявляется в качестве специфической государственной функции правоприменительного (преимущественно позитивного, а также принудительного) характера;

– осуществляется на основе и в рамках закона (подзаконный характер деятельности);

– реализуется в специальной области – области публичного управления;

– имеет направленность на обеспечение безопасности отдельных граждан и населения в целом;

– осуществляется в целях обеспечения условий правового, социального и демократического развития страны.

Содержательно-организационные признаки:

– исполнительно-распорядительный (организационный), направленный на исполнение общих предписаний характер деятельности;

– систематичность и непрерывность;

– универсальность во времени и пространстве;

– объемная и иерархически построенная система субъектов (администрация);

– управленческая деятельность по принятию и реализации управленческих решений;

– наличие в распоряжении всех наиболее существенных атрибутов власти, а именно, финансов, материальных ресурсов, коммуникаций, воинских и иных формирований и т. п.;

– содержание государственного управления образует целая система взаимоувязанных функций.

Соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть»

Основные положения по вопросу о соотношении понятий «исполнительная власть» и «государственное управление», представленные в литературе, могут быть сведены к следующим тезисам.

Во-первых, государственное управление по своему назначению представляет собой вид государственной деятельности , в рамках которого практически реализуется исполнительная власть 72.

Во-вторых, исполнительная власть – это абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность 73. Термин «государственное управление» имеет практический организационно-юридический смысл 74.