Людмила Мицкевич - Очерки теории административного права: современное наполнение. Монография

В самом общем виде управление определяют как воздействие на систему с целью приведения ее в состояние, соответствующее закономерностям окружающей среды 6. В этом простом определении содержится два ключевых для государственного управления понятия: во-первых, это указание на механизм управления – воздействие, во-вторых, это цель управления – обеспечение устойчивого существования системы. Состояние системы должно соответствовать объективным закономерностям окружающей среды, т. е. система должна быть адекватной этой внешней среде, чтобы нормально в ней существовать и развиваться. Иными словами, цель управления, в конечном счете, это обеспечение выживания и развития системы в условиях изменения внешней среды. Таким образом, применительно к государственному управлению можно констатировать, что механизм государственного управления – это воздействие системы исполнительной власти на общественные отношения, цель государственного управления – обеспечение устойчивого существования и развития общества или его отдельных подсистем и элементов.

Понятие и признаки системы

Из основных определений управления можно увидеть, что центральным понятием для описания процессов управления является само понятие системы. Систему определяют в самом общем виде как «организованное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполняющих определенные функции для достижения единой цели» 7. Из данного определения вытекает ряд очень важных признаков системы.

Описание одного из основных признаков систем – их структуры (или организационно-структурных форм – так их обычно называют применительно к государственному управлению) считается «краеугольным камнем теории систем» 8. Указание на организованный характер «множества элементов» позволяет выделить такое качество системы, как организационное единство, которое, с одной стороны, отличает, отграничивает данную систему от иных систем, а с другой – акцентирует внимание на внутренней организованности системы, т. е. на упорядоченности ее элементов (они представляют собой не просто сумму, а определенным образом структурированную группу элементов). Это свойство системы еще называют упорядоченностью или структурированностью системы. Значит, структура – это способ внутренней организации системы, способ связи его элементов в некоторое целостное образование.

Вопрос о применении понятий «система» и «структура» к исполнительной власти является настолько значимым, что был не только предметом научных дискуссий 9, но и потребовал специального постановления Конституционного Суда РФ 10. Система федеральных органов государственной власти состоит из подсистем (ветвей государственной власти), образующих ее структуру, система федеральных органов исполнительной власти, в свою очередь, состоит из видов (подсистем) органов, т. е. имеет собственную структуру. Упорядоченность, структурированность системы предполагает определенную взаимосвязь ее элементов, каждый элемент связан со многими другими, каждый имеет свое, строго определенное место, при этом принципами организации системы являются типы или виды взаимосвязей ее элементов.

В отличие от предыдущего признака, являющегося структурным аспектом характеристики системы, функциональный ее аспект состоит в том, что каждый элемент выполняет строго определенную функцию. Сама система выполняет определенную функцию, которая не может быть сведена к функциям ее отдельных элементов. При этом сразу же следует обратить внимание на важное соотношение категорий «цель» и «функция». Они могут относиться к одной и той же деятельности, но для элемента системы его «работа» (funktio – работа) представляет собой основное предназначение, цель его существования и функционирования. Для системы же в целом эта деятельность данного элемента выглядит как функция, т. е. эта «работа» элемента является вспомогательной функцией относительно целей самой системы. Применительно к системе органов исполнительной власти можно говорить о цели всей ветви исполнительной власти и о функциях каждой подсистемы органов (федеральной, региональной, отраслевой и т. д.), а также о функциях каждого органа, которые в его собственной системе представлены как цели. Соответственно, цель деятельности государственного гражданского служащего, замещающего должность, является функцией данной должности относительно структурного подразделения. В современных условиях это терминологическое соотношение становится значимым при разграничении и описании содержания деятельности в административных регламентах.

Единство цели , для достижения которой функционируют все элементы, является системообразующим фактором, т. е. тем основанием (признаком), ради которого элементы объединяются в единое целое. Каждый элемент функционирует не для себя, а для достижения общей (единой для всех) цели. Система, достигающая данной цели, приобретает новые качества, которых нет и не может быть у ее отдельных элементов – это так называемые интегративные (эмерджентные) свойства системы как целого 11.

Так, осуществление всей исполнительной власти РФ как вида государственной власти достигается посредством реализации функций и полномочий всеми органами исполнительной власти. Именно это качество позволяет говорить о «совокупной компетенции» исполнительной власти. Представляется, что «совокупная компетенция» здесь обозначает не просто сумму, совокупность компетенций всех органов исполнительной власти, а именно появление нового, интегративного свойства системы данных органов – способности осуществлять государственное управление, реализовывать функции и достигать цели, стоящие перед всей системой – единой, относительно самостоятельной ветвью государственной власти.

Понятие системы является исходным для определения процессов управления. Вместе с тем управление (или самоуправление) обнаруживают себя не во всех системах, а лишь в системах, обладающих определенными признаками (подобные системы, как правило, имеют биологическую и социальную природу). Самым высоким (сложным) типом системы является такой тип систем, которым присущи следующие свойства: