Злата Почежерцева - Правовое регулирование рынка ценных бумаг России: частноправовые и публично-правовые начала. Монография

Юристы, в свою очередь, предлагают подвергать государственному регулированию только «жизненные ситуации, требующие права» [155].

В настоящее время приходится признать, что основным мотивом участия государства в регулировании тех или иных социально-экономических отношений выступают обычно конкретные события объективной действительности. Стагнация, рост инфляции и падение темпов экономического роста, экономические кризисы (например, мировой финансовый кризис 2008 г.) и иные объективные экономические события – вот причины активизации современной государственной деятельности по регулированию общественных отношений.

Государственное регулирование выступает своего рода чашей весов, с противоположной стороны которых находится чаша рыночного саморегулирования. Благосостояние общества в целом достигается тогда, когда весы находятся в равновесии. Эта незамысловатая аллегория помогает нам понимать: в случае устойчивого, «легкого», развития рыночной экономики чаша саморегулирования находится вверху и для повышения эффективности экономики в целом достаточно лишь ослабления чаши государственного регулирования (рынок справляется сам); в случае же слабости рыночной системы, ее отягощения негативными явлениями (инфляция, безработица, коррупция, криминогенная ситуация) чаша рынка опускается вниз, и мы вынуждены «усиливать» чашу государственного регулирования новыми элементами, в том числе средствами правового регулирования [156].

Пределы государственного вмешательствав регулирование рынка ценных бумаг помимо необходимости в ситуационном регулировании («ad hoc»), основанном на сформулированном Конституционным судом принципе соразмерности в правовом регулировании [157], определяются разработанными в международной практике и национальной правовой системе принципами государственного регулирования фондового рынка [158].

В мировой практике сложились две базовые концепции регулирования рынка: основанная на приоритете государственного регулирования с передачей небольшой части полномочий саморегулируемым организациям концепция «rule-based»(прототип – США) и основанная на главенствующей роли саморегулирования, которое в исключительных случаях корректируется органами государственной власти, концепция «principle-based»(принята в Великобритании) [159]. В свою очередь, первая концепция может быть основана на существовании единого мегарегулятора (США, Германия) либо на разделении полномочий по регулированию между несколькими органами государственной власти (Австралия).

Зависит ли выбор модели регулирования от особенностей экономических моделей рынка ценных бумаг? В литературе предлагается несколько вариантов классификации мировых фондовых рынков. Наиболее упрощенно в юридической литературе рынки принято делить на континентальные и англосаксонские [160], что, по нашему мнению, не совсем верно. Правоведению известны две одноименные правовые системы, которые хотя и являются надстроечными по отношению к экономическим реалиям, однако не могут достоверно свидетельствовать об идентичности рынков (это неправильный логический вывод). Более достоверной, по нашему мнению, является теория Б. М. Ческидова. В ее основу положена экономическая категория «достаточность капитала»как отражение хозяйственного состояния страны, при котором в непрерывном функционировании экономики на протяжении длительного времени наличествующие денежные ресурсы нормальны (достаточны) (Швеция, Австралия, Нидерланды), избыточны (США, Канада), абсолютно недостаточны (Италия, Россия) или относительно недостаточны (Англия, Германия) [161]. Представляется, что именно уровень достаточности капитала предопределяет не только развитость рыночных механизмов, но и их «зрелость», способность самостоятельно регулировать происходящие на рынке процессы. То есть чем выше достаточность (избыточность) капитала, тем большее количество полномочий по регулированию рынка могут быть переданы на условиях «principle-based» саморегулируемым организациям. Поскольку же сегодня российская модель – это модель абсолютно недостаточного капитала, саморегулирование российского рынка может на данной стадии существовать только в качестве дополнения к государственному регулированию.

Современный российский законодатель находится в стадии поиска оптимального сочетания государственного регулирования и саморегулирования фондового рынка, однако ведущую роль играет государственное регулирование мегарегулятором – Банком России (до 1 сентября 2013 г. имело место фрагментарное регулирование с разделением регулятивных полномочий между Федеральной службой по финансовым рынкам [162](далее – ФСФР), Министерством финансов [163]и Центральным банком России [164]).

Государственное регулирование рынка ценных бумаг в России основывается (кроме национального) на международном опыте. С целью выработки единых стандартов на рынках ценных бумаг, анализа и обобщения опыта работы на различных национальных рынках ценных бумаг в мире созданы международные организации: Международная организация комиссий по ценным бумагам (IOSCO [165]); Европейское агентство по ценным бумагам и рынкам (ESMA [166], до 1 января 2011 г. – Комитет европейских регуляторов рынков ценных бумаг (CESR)); Ассоциация участников международных фондовых рынков (ГСМА [167]); Международная ассоциация свопов и деривативов (ISDA [168]) и др.

Международная организация комиссий по ценным бумагам занимается разработкой стандартов регулирования национальных фондовых рынков. Документ «Цели и принципы регулирования рынков ценных бумаг»(IOSCO Principles), изданный в 1998 г. и неоднократно перерабатываемый, является основой для регулирования национальных фондовых рынков в 114 странах мира, включая Россию.

IOSCO выделяет следующие три цели регулирования рынка ценных бумаг: защита прав инвесторов; обеспечение справедливой, эффективной и прозрачной торговли на фондовом рынке; снижение системных рисков [169].

Данные три цели организация предлагает достичь посредством соблюдения 38 принципов регулирования рынка ценных бумаг [170], объединенных в десять групп, касающихся регулятора (А); саморегулирования (В); осуществления регулирования ценных бумаг (С); сотрудничества в регулировании (D); эмитентов (E); аудиторов, рейтинговых агентств и других лиц, оказывающих информационные услуги (F); коллективных инвестиционных схем (G); рыночных посредников (Н); вторичного рынка (I); клиринга и расчетов (J).

В марте 2013 г. Правительство РФ приняло решение об интеграции ФСФР в Центральный банк России с целью создания мегарегулятора на финансовых рынках, в том числе на рынке ценных бумаг [171]. Несмотря на то, что создание мегарегулятора финансовых рынков есть безусловно положительный процесс, призванный преодолеть фрагментарность регулирования и проблемы регуляторного арбитража, с административно-правовой точки зрения предложенное перераспределение регулятивных и надзорных функций вызывает много вопросов. Глава Национальной ассоциации участников фондового рынка А. Тимофеев [172]обозначил проблемы, которые при этом возникнут: