Алексей Стукалов - Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография

Условно первый период становления полномочий в сфере ЖКХ в России можно отнести к так называемому догосударственному, общинному самоуправлению, для которого характерно развитие земледелия, скотоводства, промыслового дела, ремесла, производства. Вопросы организации жизнеобеспечения возложены на население путем проведения сходов, собраний и т. п.

Второй период формирования названных полномочий можно связать с формированием общественных внешних форм самостоятельности населения (вече), становлением административно-территориального деления (пригородов, погостов, волостей, городских концов, и др.), усилением автономности самоуправленческих общин, формированием правовой основы самоуправления (губная и земская реформы) – с X по XVII век. Апогеем данного периода стало сужение самоуправленческих начал, обусловленное экономической несамостоятельностью местных органов власти.

Становление централизованных, публично-властных институтов в дореволюционной России, регулирующих отрасль ЖКХ, укрепление вертикали власти, одновременно с которой проводилась реформа местного самоуправления, – с XVII века по октябрь 1917 года.

Компетенция органов власти на местах, входящих в единую систему советов как органов государственной власти в советский период (1917–1991), характеризуется бурным развитием законодательства в сфере ЖКХ, централизацией управления коммунальным хозяйством, отсутствием правовой и информационной прозрачности в отрасли. Названный этап послужил фундаментом для проведения в стране муниципальной реформы, а затем и коммунальной реформы.

Современный период – с 1991 года по настоящее время: возрождение местного самоуправления в России, признание местного самоуправления одной из основ конституционного строя, формирование законодательной базы, концепции развития местного самоуправления, повсеместное расширение полномочий органов местного самоуправления, в том числе в области ЖКХ, кризис названной отрасли, реформирование и ее модернизация, восполнение законодательных пробелов в отрасли.

Более подробно каждый из этапов становления полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства рассмотрим ниже.

Первый этап.

Совместное проживание и совместная деятельность людей вызвали возникновение определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно пересекались, ограничивались групповыми интересами.

Хозяйственная община является организацией публично-правового характера, поскольку она обладает принудительной властью, при обязательности принадлежности к ней, при определенных экономических требованиях, предъявляемых к ее членам, – она представляет из себя принудительную хозяйственную общину 58.

Созданная с целью совместного ведения хозяйства община распространяет свои правила не только на сферу хозяйственной жизни, так как производство выставляло требования и к другим сферам жизни людей. Так, примитивный характер производства требовал наличия больших трудовых общин, поэтому основой общественных отношений стал род.

Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению, и не случайно во главе рода мог стать только один из старейших представителей данного рода, поскольку его опыт и знания могли быть использованы другими.

По мере расширения разнообразия хозяйственной жизни, совершенствования способов ведения хозяйства происходит утрата общиной некоторых ее функций, прежде всего в сфере ведения хозяйства. Соответственно, это приводит к усложнению отношений между людьми, изменению соотношения частных и общественных интересов. Уменьшение численности производственных коллективов до размера семьи приводит к различиям в способах организации хозяйственных связей и поэтому к их усложнению. В результате появляется необходимость в их регулировании, следовательно, возникают общественные институты, выполняющие эти функции как в сфере организации хозяйства, так и в сфере организации жизни. Так появляется необходимость во властных структурах и государстве как способе регулирования отношений между людьми 59.

«Общие потребности, потребности всего общества, соединенного в государство, не могут быть все целиком удовлетворяемы исключительно государством. Да это было бы и нелепо» (Р. Кауфман) 60.

Как известно, общины изначально кроме собственных задач имели еще и задачи, предписываемые им государством.

Обозначив роль государственной деятельности конституционными нормами, разграничив законом компетенции государственных органов, государство признало в пределах общих государственных законов и общей государственной организации ограниченную автономию местных принудительных хозяйственных общин. За силу этой автономии общины могут по собственной инициативе включать в круг своей деятельности известные потребности местной общины.

Таким образом, при определяющей важности основных характеристик периодов исторического развития, в рамках которых зарождалась система управления коммунальным хозяйством, нельзя не заметить, что само влияние этих характеристик не абсолютно, поскольку в рамках одного и того же временного исторического отрезка системы организации управления могут серьезно отличаться друг от друга, что обусловлено рядом факторов (климатического, географического и др.).

Второй этап.

В Древнерусском государстве внутреннее управление строилось главным образом на началах самоуправления. Центр осуществлял лишь самую общую координацию жизнедеятельности составляющих государственную целостность территорий 61.

Становление местного самоуправления в России неразрывно связано с общиной и земством. Русская община довольно рано перерастает из родственного объединения в добровольную общность самостоятельных хозяев 62.

Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления. Связано это в первую очередь с тем, что восточнославянские племена не знали периода классического рабовладения и с развитием частной собственности перешли к феодальным формам общественного устройства, во многом сохранив общинные, самоуправленческие структуры 63.

Идеи общественной самостоятельности берут начало, по-видимому, в Новгороде, и первые внешние формы самостоятельности первоначально берутся оттуда же (вече, сложившаяся система избираемых и сменяемых по воле вече должностных лиц, возникновение волостей, пригородов, городских концов, погостов и т. п.) 64.

Эпоха монгольского периода и правления Ивана Грозного характеризуется как усилением бюрократизации центрального аппарата власти, что политически и экономически подрывало общину, так и усилением отчужденности, автономности самоуправленческих общностей (в том числе географические факторы) 65.