Дмитрий Кравченко - Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой аспект. Монография

Вероятно, одной из причин необеспеченной эмиссии в этом случае была повышенная роль Министерства финансов (исполнительной власти) в деятельности Государственного банка. И, по всей видимости, именно эта и подобные ситуации в других странах привели политических деятелей и ученых развитых государств XX в. к мысли о необходимости предоставления независимости центральным банкам.

К слову, можно отметить и то, что особенностью российской истории является тот факт, что эмиссия в стране была не только под контролем исполнительной власти, но и под партийным контролем. Так, в сентябре 1941 г. решением Политбюро ЦК КПСС Государственному банку было разрешено выпустить в обращение 1900 млн рублей 73. По всей видимости, это решение было обусловлено необходимостью финансирования военных расходов.

В XX в. независимые центральные банки стали реальностью, и это, как представляется, прямо отразилось на качестве их деятельности. Так, в одном из отчетов Всемирного банка было отмечено: «Центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентности, даже когда все остальные государственные институты пришли в упадок. Они меньше испытывают политическое вмешательство и имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры – подготовку» 74.

В сегодняшней России независимость Центрального банка декларируется в ст. 75 Конституции России: «Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти» 75. Эта конституционная формулировка – «от других органов государственной власти» – вызывает вопрос по поводу того, является ли Центральный банк Российской Федерации государственным органом.

Конечно, Банк России обладает рядом признаков, объединяющих его с государственными органами. Его председатель назначается Государственной Думой по представлению Президента 76. Он издает нормативные акты, обязательные для иных субъектов финансового права, 77 взаимодействует с Правительством по вопросам денежной политики, 78 осуществляет банковское регулирование и банковский надзор 79  и т. д. То есть по существу Центральный банк Российской Федерации выполняет публичные функции, обладая для этого властными полномочиями.

В то же время Банк России в соответствии с Конституцией и законодательством осуществляет свою деятельность независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 80. Более того, он самостоятельно осуществляет полномочия собственника – по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом 81. Указанная управленческая и имущественная самостоятельность позволяет Центральному банку Российской Федерации быть относительно независимым от текущей политической, социальной и иной конъюнктуры. Как верно заметили П. Д. Баренбойм и О. Е. Кутафин, понятие независимости Банка России – результат серьезного обсуждения на Конституционном совещании 1993 г 82. То есть это та правовая идея, которая была заложена в Конституцию изначально и которая была одобрена народом Российской Федерации на референдуме. Кроме того, за счет самостоятельной реализации полномочий собственника имущества Банк России может, действуя как антикризисный регулятор, более оперативно принимать решения о распоряжении имуществом, что, безусловно, позитивно сказывается на исполнении его функций. И именно в этих аспектах заключается одно из его основных отличий от государственного органа.

Конечно, это не означает, что Банк России не взаимодействует с органами государственной власти. Он является участником процесса реализации денежной политики в государстве, а потому, очевидно, стремится координировать свою деятельность с иными властными институтами. Однако центр принятия решений по вопросам его деятельности остается непосредственно в самом Центральном банке. Именно Банк России во взаимоотношениях с иными субъектами финансового права отстаивает интересы финансовой стабильности за счет развития и укрепления банковской системы, защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты и т. д  83.

Сущность деятельности современных центральных банков была достаточно точно отражена на симпозиуме в честь 200-летия Банка Франции в мае 2000 года. Тогда в процессе обсуждения был поставлен вопрос о выявлении правильного смысла слова «accountability» 84  применительно к независимому статусу центральных банков. Глава французского правительства отметил, что «accountability» – т. е. «ответственность» центральных банков – требует от их руководства «умения хладнокровно вести споры и дискуссии с правительствами, парламентами, деловыми кругами и общественным мнением» 85  (здесь и далее: перевод иностранных источников мой – прим. авт.). Основываясь на этом суждении, можно сделать вывод, что центральные банки являются защитниками финансовой стабильности в банковском и валютном секторах экономики.

Понимая эту специфику деятельности Банка России, равно как и других центральных банков, мы легко приходим к выводу, что надлежащая, качественная работа Центрального банка Российской Федерации возможна только в имеющемся у него сегодня статусе, совмещающем как элементы государственных органов (публичные функции и полномочия), так и управленческую и имущественную самостоятельность.

Здесь важно отметить следующее. Многие исследователи указывают на двойственный характер правового статуса Банка России. Так, в одном из учебников по финансовому праву отмечается, что, с одной стороны, Банк России для осуществления банковских операций и сделок наделен законодателем статусом юридического лица, а с другой – является органом, который координирует, регулирует и лицензирует организацию расчетных систем, устанавливает правила безналичных расчетов 86.

Между тем необходимо подчеркнуть, что всю свою деятельность, в том числе и деятельность по осуществлению банковских операций и сделок, Банк России основывает на установленных законом целях. Как отметил В. Ф. Шумейко на Конституционном совещании, роль [Центрального] банка и его единственная цель, которая должна быть в государстве, если Центральный банк эмиссионный, – укрепление денежной единицы данного государства 87. То есть когда он становится участником первой из названных выше группы отношений, он тем не менее осуществляет антикризисную функцию на банковском рынке. Фактически Центральный банк Российской Федерации осуществляет публичную функцию за счет непосредственного участия в имущественном обороте, для чего ему, естественно, необходим статус юридического лица. Имеет смысл предположить, что противоречий между статусом юридического лица и наличием властных полномочий нет, «двойственность» же может восприниматься здесь с точки зрения того, что названные две ипостаси деятельности Центрального банка Российской Федерации гармонично дополняют друг друга для надлежащего выполнения его публичных задач.