Олег Кутафин - Источники конституционного права Российской Федерации

Ко второй группе федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относятся: законы об обеспечении законности, правопорядка и общественной безопасности (например, Федеральный закон от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом» [161] СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808. ); законы по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (например, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» [162] СЗРФ. 1998. № 16. Ст. 1801. ); законы о природопользовании, охране окружающей среды, обеспечении экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий, охране памятников истории и культуры (например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» [163] СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. ); законы об общих вопросах воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (например, Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» [164] Ведомости РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 1997. № 47. Ст. 5341 ); законы о координации вопросов здравоохранения (например, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [165] СЗРФ. 1999. № 14. Ст. 1650. ); законы о защите материнства, отцовства и детства (например, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [166] СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802. ); законы о социальной защите (например, Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах» [167] СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168; 1998. № 47. Ст. 5703, 5704; 2000. № 2. Ст. 161. ); законы о мерах по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий (например, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [168] СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648. ); законы о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (например, Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» [169] СЗРФ. 1999. № 18. Ст. 2208. ); законы об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (например, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [170] СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330. ); законы о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнении международных договоров Российской Федерации (например, Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» [171] СЗРФ. 1999. № 2. Ст. 231. ).

Следует сказать, что принятие части федеральных законов, являющихся источниками конституционного права, предусмотрено Конституцией РФ. Так, регулированию федеральными законами подлежат: ответственность за захват власти или присвоение властных полномочий (ч. 4 ст. 3); порядок приобретения и прекращения гражданства России (ч. 1 ст. 6); установление условий и порядка пользования землей (ч. 3 ст. 36); регламентирование судопроизводства (ст. 47, ч. 1 ст. 49, ч. 2 и 3 ст. 50, ст. 51); утверждение оснований ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55); определение порядка несения военной или альтернативной службы (ч. 3 ст. 59); регламентирование вопросов двойного гражданства (ч. 1 и 2 ст. 62); регулирование отношений автономных округов с краем или областью (ч. 4 ст. 66); установление статуса столицы (ч. 2 ст. 70); установление системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет (ч. 3 ст. 75); определение порядка выборов Президента РФ (ч. 4 ст. 81); закрепление статуса Совета Безопасности (п. «ж» ст. 83); установление порядка формирования Совета Федерации и выбора депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 96); установление состава и порядка деятельности Счетной палаты (ч. 5 ст. 101); установление статуса судей (ч. 2 ст. 121, ст. 122, ч. 1, 2 и 4 ст. 123, ст. 124); определение полномочий и порядка деятельности прокуратуры (ч. 5 ст. 129) и др.

Помимо федеральных конституционных законов и федеральных законов к источникам конституционного права относятся законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ.Об этом виде законов говорится в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ [508] См.: СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408. .

Как установил Конституционный Суд, Конституция РФ, регламентируя порядок внесения поправок в Конституцию, определяет, что поправки к ее гл. 3–8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации (ст. 136).

Порядок принятия федерального конституционного закона установлен в ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Вместе с тем процедура принятия поправок к гл. 3–8 Конституции РФ существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона.

Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ (ст. 134), не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104).

Во-вторых, как указывалось выше, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как в ч. 1 ст. 108 указано, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3–8 Конституции РФ поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также стать ее составной частью.