Олег Кутафин - Российская автономия

Основным доказательством того, что автономные республики следует признать членами Союза ССР, К. А. Архиппов считал их участие в установлении личного состава высших органов власти Союза ССР, а также и то, что они в силу ст. 9 и 10 Конституции Союза участвуют в избрании членов Всесоюзного Съезда Советов на совершенно тех же основаниях, что и в избрании съездов тех федераций, в составе которых они находятся. Он полагал, что только это участие со всеми вытекающими из него последствиями и дает основание считать РСФСР федерацией. Кроме того, он обращал внимание на то, что членство автономных республик в Союзе, во всяком случае, более подчеркнуто, чем их членство в тех федерациях, в состав которых они входят.

К. А. Архиппов указывал, что наиболее ярко членство автономных республик в Союзе ССР подчеркнуто ст. 15 Конституции СССР, в силу которой автономные республики обладают по общему правилу равноправным с союзными республиками участием в Совете Национальностей Союза ССР. Вместе с тем он полагал, что автономные республики являются членами Союза в меньшей степени, чем республики союзные, и в большей – чем автономные области. «Это, – писал он, – так сказать, члены Союза второго ранга» [282] Архиппов К. А. Указ. соч. С. 90. .

В. Н. Дурденевскому правовое положение автономных республик в составе советской федерации представлялось достаточно сложным, поскольку советская «национальная земля», т. е. автономная республика, является плоскостью соприкосновения трех правопорядков. Первым из этих правопорядков он считал союзный, вторым – правопорядок союзной республики, третьим – правопорядок самой национальной земли.

В. Н. Дурденевский указывал, что правопорядок Союза дает ряд норм, относящихся к федеральному режиму автономных республик, норм, необходимых в Конституции и в отдельных крупных организационных мерах Союза, как, например, положение о бюджетных правах или основы судостроительства СССР. Наряду с этим сравнительно немногочисленные финансовые и хозяйственные съезды касались отдельных республик – в частности, имеется несколько постановлений о бюджетных взаимоотношениях РСФСР с автономной Карелией. Весьма существенной для уяснения федерального статуса автономных республик он считал практику Совета Национальностей.

Анализ статуса автономных республик он начинал с вопроса о принципе, позволяющем различать среди социалистических советских республик основные группы – «автономных» и «союзных». Таким примером он считал принципиальную подконтрольность автономной республики в жизненных вопросах (не исключая формирования) политическому центру, в состав которого автономная республика входит в первую очередь, т. е. ранее независимой союзной республики, а затем суверенной участнице Союза ССР.

Отражением такой подконтрольности является вхождение автономной республики в Союз ССР «через посредство» соответствующей союзной республики: акт вступления РСФСР в Союз или выход ее из Союза влечет или должен повлечь вступление или выход ее автономных республик, не нуждающихся в особом оформлении.

В. Н. Дурденевский рассматривал автономные республики в среде советских республик «младшей степенью», ведущими «совместное существование с членами и сочленами Союза, под их контролем и дружеским руководством» [283] Дурденевский В. Н. Автономные республики в системе Союза ССР. Сборник трудов Иркутского Государственного университета: Факультет права и местного хозяйства. Правовое отделение. Иркутск, 1924. Т. 16. Вып. 1. С. 81. .

Анализируя положение автономной республики в Союзе ССР, исследователь отмечал, что в советской системе имеется интересная конструкция собственного представительства автономных республик во второй команде союзного ЦИК, в Совете Национальностей. По его мнению, этот факт объясняется именно тем, что советский федерализм есть федерализм национальный, а Совет Национальностей объединяет не простые политические единицы, а национальности, достигшие определенной ступени политической организации. В каждой форме такой организации, независимо от разновидности этой формы, представительство принявших ее национальных единиц в Совете Национальностей согласно общему началу федерации одинаково (по пять от республики).

В. Н. Дурденевский подчеркивал, что автономные республики не только имеют по одинаковому с союзными числу представителей каждая, но благодаря своему общему количеству фактически располагают подавляющим большинством в Совете Национальностей. В результате автономные республики в Совете Национальностей ровно в два раза сильнее союзных по общему числу голосов. Этот факт позволил ему сделать вывод, что если автономные республики подконтрольны союзным внутри последних, то союзные, в свою очередь, в значительной мере подконтрольны автономным – в Совете Национальностей.

В этом он видел обоюдное уравнение, которое при всей силе влияния союзной республики на политику своих автономных (особенно через бюджетные каналы) позволяет автономным республикам постепенно приобретать в порядке союзного законодательства некоторую сумму не подлежащих нарушению союзными республиками установлений и прав (пока в судебной сфере), что и порождает разговоры о «суверенных правах» автономных республик.

«Благодаря наличию своих представителей в Совете Национальностей, – писал В. Н. Дурденевский, – автономные республики располагают правом законодательной инициативы и запроса в этом Совете и, следовательно, в высших союзных органах их голос будет всегда услышан, тем более что в практику ЦИК вошли совместные заседания обеих палат по важным вопросам, и что члены Совета Национальностей по внесенным по их инициативе законопроектам имеют и в союзном Совете право совещательного голоса (при раздельном заседании). В практике стал вопрос о праве прямых запросов и сношений Президиума Совета Национальностей и правительств автономных национальных земель (республик и областей) помимо соответственной союзной республики…

Наконец, нельзя забывать, что неотъемлемым правом автономных республик является, по положению о ЦИК СССР, присутствие представителей этих республик по затрагивающим их делам с совещательным голосом на заседании Президиума ЦИК, что обеспечивает им большее влияние на межсессионное законодательство и на дела текущего управления Союза, в частности в области финансово-бюджетной» [284] Дурденевский В. Н. Указ. соч. С. 83, 84. .

Этому последнему обстоятельству В. Н. Дурденевский придавал особое значение. «В самом деле, сравнивая положение союзных и автономных республик по Конституции Союза, мы видим, что за автономными республиками не закреплены формально право на председательское место, право выхода из союза, гарантия неизменяемости территории без их согласия и некоторая бюджетная децентрализация, имеющая место в органах Союзных республик. Правила составления сметы и положение о бюджетных правах установили включить бюджеты автономных республик в единый бюджет Союза ССР в составе бюджета соответствующей союзной республики. Легко видеть, что если председательствовать есть право почетное, если право выхода пребывает в «потенциале» и в академических рассуждениях, причем «право инициативывыхода» за автономными республиками признается, – то вопросы территориальной неприкосновенности и бюджетной децентрализации – очень реальные и повседневные вещи» [285] Там же. С. 84. .