Александр Молотников - Правовое регулирование рынка ценных бумаг. Учебное пособие

В свою очередь Е. В. Зенькович критикует нормотворчество федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг (ФКЦВ и впоследствии ФСФР), которое, по мнению исследователя, привело к тому, что в отношении одного и того же круга вопросов в частях, не противоречащих друг другу, действуют несколько принятых в разное время актов. Примечательно, что регламентация одних вопросов страдает излишней детализацией, а других – напротив, имеет существенные пробелы в описании предмета регулирования [344] Зенькович Е. В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование/науч. ред. Л. Л. Попов. М.: Волтере Клувер, 2007. Электрон, вере, печат. публ. URL: http://base.consultant.ru. (Доступ ограничен). .

При рассмотрении перспектив регулирования отечественного рынка ценных бумаг все же нецелесообразен переход к регулированию исключительно на основе принципов. С одной стороны, предоставление участникам рынка максимальной свободы в создании финансовых инструментов может спровоцировать волну мошеннических действий недобросовестных эмитентов. А с другой стороны, справедливо замечание о неэффективности преимущественно императивного воздействия. Следовательно, для оптимального правового регулирования отношений, возникающих на фондовом рынке, требуется наличие баланса между двумя подходами.

Подход, связанный с совершенствованием отдельных правовых институтов,нашел свое отражение в Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года [345] Распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2008 года № 2043-р «Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года». , направленной на создание в России самостоятельного финансового центра. Согласно разделу III Стратегии результатом реализации положений данного документа должно стать усовершенствование правового регулирования.

Для достижения указанной цели предполагается сосредоточиться на следующих задачах:

– повысить эффективность регулирования финансового рынка путем развития системы пруденциального (предварительного) надзора в отношении участников финансового рынка, унифицировать принципы и стандарты деятельности участников финансового рынка, а также взаимодействия государственных органов с саморегулируемыми организациями;

– снизить количество административных барьеров и упростить процедуру государственной регистрации выпусков ценных бумаг;

– обеспечить эффективную систему раскрытия информации на финансовом рынке;

– развивать и совершенствовать корпоративное управление;

– принять действенные меры по предупреждению и пресечению недобросовестной деятельности на финансовом рынке.

При этом, кроме решения указанных задач, предполагается повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по финансовым рынкам, проводить постоянный анализ применения норм законодательства Российской Федерации и на этой основе совершенствовать нормативно-правовую базу.

Показателен современный опыт реформирования законодательства, регулирующего рынок ценных бумаг в иностранных юрисдикциях [346] Цит. по: Приложение 1. Лучшая практика крупнейших международных финансовых центров Концепции создания международного финансового центра в Российской Федерации одобрена на заседании Правительства Российской Федерации 5 февраля 2009 года (URL: http://www.economy.gov.ru./minec/activity/sections/ finances/creation). . Глобальные финансовые центры Лондона и Нью-Йорка отличаются развитой системой регулирования, основанной на англо-саксонской (прецедентной) системе права. Финансовое законодательство США стремится достаточно четко кодифицировать все правила и меры регулирования, описать финансовые инструменты и рынки (rule-based regulation).Такой подход еще в большей степени характерен для стран континентальной Европы. Законодательство Великобритании базируется на принципе «соблюдай или объясняй» (principles-based regulation) [347] Об этом принципе см. выше. , описывая общие принципы работы финансовых рынков, в то время как участники рынка обязаны соблюдать их или объяснять те ситуации, когда они отклоняются от требований закона. Эти требования часто сознательно формулируются неточно (например, «фирма обязана в должной степени учитывать интересы своих клиентов»), и многое зависит от практического применения этих принципов со стороны регулятора. В результате такая система является более гибкой и может быстрее адаптироваться к инновациям на финансовых рынках, способствует открытости и конкуренции среди участников МФЦ. Гибкость регулирования привлекла в Лондон значительную часть бизнеса (в особенности, связанного с корпоративным финансированием) глобальных инвестиционных и коммерческих банков.

Гонконг модифицировал свое финансовое законодательство в 2003 году: было упразднено десять законов и принят единый Закон о ценных бумагах и фьючерсах (Securities and Futures Ordinance) в соответствии с международной, прежде всего, британской практикой.

Развивающиеся региональные МФЦ, такие как Дубай, Сингапур и Мумбай, тоже выбрали более гибкую законодательную систему по примеру Лондона. Дубай создал отдельную юрисдикцию на территории МФЦ, которая функционирует согласно особым, близким к британским, стандартам права. Также и правительство Китая, придерживающееся принципов романо-германского (кодифицированного) права, после вступления в ВТО провело реформу финансового законодательства с целью приблизить его к стандартам США и Великобритании.

Интересны и перспективы развития системы подзаконного регулированияотношений на фондовом рынке. Во многом это будет зависеть от полномочий соответствующих органов государственной власти. Как известно, в последнее время ведутся споры о сфере компетенций ФСФР как основного регулятора на фондовом рынке. Высказывалась позиция, нашедшая воплощение в законодательстве, о необходимости перераспределить полномочия ФСФР в пользу Министерства финансов [348] Постановление Правительства РФ от 29 августа 2011 года № 717 «О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации». .

Идейным вдохновителем перераспределения полномочий между ведомствами являлся бывший глава Министерства финансов А. Л. Кудрин. По его замыслам, Минфин должен был объединить регулирование всех финансовых рынков. Он отмечал, что Министерство финансов должно сформировать нормативные акты в области банковской деятельности и надзора на страховых рынках. После введения новой схемы государственного управления предполагалось, что «новая конструкция будет осуществляться во взаимоотношениях с ФСФР: ключевые нормативно-правовые акты будут осуществляться Минфином во взаимодействии с ФСФР, а часть нормативно-правовой работы будет сосредоточена в ФСФР» [349] См.: Высказывания А. Л. Кудрина информационным агентствам в Федеральной службе по финансовым рынкам//Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс]. 2007. URL: http://www.minfin.ru./ru/ press/speech/index.php?id4= 12465. .