Елена Сидорова - Комплексное правовое регулирование

Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511, является единственным официальным источником классификации российского законодательства. В основных своих параметрах он соответствует структуре базовых законов – Гражданского кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, Трудового кодекса РФ и Кодекса Российской Федерции об административных правонарушениях. Построение классификатора по предметному признаку позволяет, с одной стороны, представить все отрасли права, с другой – комплексные массивы законодательства. Предметный классификатор обеспечивает универсальный охват всего массива законодательства. Реализация идеи о том, что в основу систематического собрания должна быть положена структура классификатора правовых актов, позволяет унифицировать приемы, способы классификации и систематизации законодательства, обеспечить оперативность в подборе правовой информации, помочь правильному учету и распределению нормативного материала по разделам сборника [76] Абрамова, А.И., Рахманииа, Т.Н. Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства // Журнал российского права. – 2003. – № 7. – С. 64. .

Многие ученые предлагают кодифицировать новые отрасли (подотрасли) законодательства. Например, формой основополагающего нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере энергетики мог бы стать энергетический кодекс [77] Лахно, П.Г. Энергия, энергетика и право // Энергетическое право. – 2006. – № 1. . Также вносятся предложения о систематизации аграрного законодательства в виде аграрного кодекса. В последнее время ученые говорят о необходимости разработки экологического кодекса. Аналогичные потребности систематизации назрели во многих отраслях законодательства, например, по поводу принятия кодекса о недрах и недропользовании, миграционного, торгового, образовательного, пенсионного, медицинского, лицензионного, социального кодексов и др.

Предполагается, что принятие таких кодексов позволит унифицировать понятийно-терминологический аппарат, установить общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, адаптировать решения Конституционного Суда РФ, определить структуру распределения полномочий государственных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в соответствующей сфере, сократить объем подзаконных актов.

Вместе с тем имеются критические взгляды по поводу принятия таких кодексов, поскольку предполагается, что они не станут решающим этапом законодательного обеспечения развития соответствующей сферы и могут привести к нагромождению в системе законодательства, ведут к дублированию одних и тех же положений, коллизии между нормами различных законодательных актов, конкуренции юридических норм, поэтому требуются новые способы структурирования.

Представляется, что система законодательства, наличие кодифицированных актов обусловлено объективными связями внутри системы права. Развитие и совершенствование системы права ведет к появлению новых отраслей, подотраслей, институтов, субинститутов и норм, что служит предпосылкой изменения системы законодательства, создания новых кодифицированных актов, обладающих самостоятельной структурой.

Система права, формируясь под влиянием деятельности законодателя, вместе с тем носит объективный и несколько автономный от воли законодателя характер. Система законодательства – детище законодателя, хотя, безусловно, также имеет социальную обусловленность. Сами сторонники комплексных отраслей в законодательстве рассматривают комплексные акты не как механическое соединение, конгломерат разнородных норм, а способ существования разноотраслевых объединений норм, но придерживаются позиции, что каждая отрасль права представлена соответствующей отраслью законодательства, но не каждая отрасль законодательства непременно является формой отрасли права (в том числе комплексной) [78] Мицкевич, А.В. Соотношение системы советского права и системы советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. – 1967. – Вып. 11. – С. 5. .

Возникает и другой вопрос: разве социальная значимость определенных общественных отношений не является объективным основанием для формулирования соответствующих норм в системе права, соответствующей отрасли права?

Так, В.Ф. Яковлев писал, что отраслевое и комплексное законодательство в равной мере объективно предопределены. Комплексное законодательство имеет объективные основания, поскольку вызывается к жизни общественными потребностями, а также имеет не меньшее значение в регулировании отношений, чем отраслевое законодательство. Более того, если объективной основой отраслей права служат относительно обособленные групп однородных отношений, то комплексные отрасли воплощают объективно обусловленные функциональные связи между отраслями права [79] Яковлев, В.Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основа системы законодательства // Правоведение. – 1975. – № 1. – С. 18–19. .

Как известно, в целях объяснения процесса формирования комплексного законодательства учеными были исследованы социальные факторы [80] Законодательная социология / отв. ред. В.П. Казимирчук, С.В. Поленина. – М.: Формула права, 2010. – С. 47–63. . Выявляя факторы, обусловливающие формирование новых отраслей права, мы обнаруживаем, что самый фундаментальный слой правовых норм формируется на уровне, который отслеживает изменения в социальных основаниях новой системы, в частности, в недрах социального организма, появление новых сфер жизни общества, нуждающихся в правовом регулировании. Далее эти общие правовые потребности, которые уже сложились в обществе, государство надлежащим образом оформляет. В связи с этим социальные потребности обусловливают деятельность управомоченных органов государства по изданию, изменению и отмене нормативно-правовых актов в единстве с их содержанием.

Таким образом, в современных дискуссиях о путях развития комплексного правового регулирования мы обычно имеем дело лишь с заключительным звеном осмысления комплексных отраслей, хотя необходимо учитывать предпосылки, влияющие на формирование комплексных образований в рамках первоначальной стадии правотворчества, который касается процесса правообразования. Поэтому представляется необходимым расширить рамки исследования, тем более, что становится очевидной роль комплексных отраслей в системе права.