Коллектив авторов - Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

• полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета.

Важнейшей характеристикой государства выступает его бюджетное устройство. Именно инструментарий бюджетного устройства позволяет управлять бюджетными ресурсами. Бюджетное устройство государства предлагается рассматривать как особую юридическую конструкцию, охватывающую содержание и смысл нормативного правового регулирования отношений, опосредующих функционирование бюджетов бюджетной системы государства в их многостороннем понимании (публично-правовом, экономическом, материальном), установление и реализацию бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в составе государства в связи с формированием доходов и осуществлением расходов бюджета, бюджетного процесса и бюджетного контроля. Установление и реализация бюджетного устройства связаны с особой формой проявления государственной деятельности – государственным хозяйством, ведением его бюджетным методом. «Бюджетный метод ведения государственного хозяйства», наряду с «бюджетным устройством государства», выступают базовыми финансово-правовыми категориями, характеризующими отраслевой статус государства в сфере финансов.

Законодательство, в том числе Бюджетный кодекс РФ – основной акт бюджетно-правового регулирования России – не закрепляет определение понятия бюджетного устройства. Ранее действующее законодательство дефиниции бюджетного устройства государства также не уделяло должного внимания. Понятие «бюджетное устройство» получило распространение в нормативной терминологии в результате принятия Закона СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик». [141] Ведомости ВС СССР. 1959. № 44. Ст. 221. Этот закон не закреплял соответствующую дефиницию, но включал статью о предопределенности бюджетного устройства СССР национально-государственным устройством СССР (ст. 2). Позднее в этом же контексте рассматриваемая категория упоминалась Законом РСФСР от 16 декабря 1961 г. «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных советских социалистических республик и местных Советов народных депутатов РСФСР» [142] Свод законов РСФСР. 1988. Т. 5. С. 213. (ст. 3, 43). И, наконец, в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734–1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике» бюджетное устройство трактуется как «организации бюджетной системы, принципов ее построения» без объяснения каких-либо содержательных моментов исследуемой категории (ст. 3).

Отмеченное подтверждает, что в законодательстве России к настоящему времени не сформировался подход к бюджетному устройству государства, охватывающий определение его понятия, содержания (составные элементы – структуру). Это порождает критику бюджетного законодательства в научных кругах при несомненном восприятии БК РФ как важного шага на пути совершенствования финансово-правового регулирования.

Таким образом, на основе действующего нормативного инструментария раскрыть сущность бюджетного устройства Российского государства затруднительно.

Концептуальный подход к исследованию бюджетного устройства предполагает определение его содержания, универсальных свойств, «приемлемых» для законодательного регулирования и финансовой практики государства вне зависимости от принадлежности к тому или иному типу. Это позволит сформулировать общее понятие бюджетного устройства, выявить универсальную структуру его юридической конструкции, в конечном счете – определить понятие и структуру бюджетного устройства Российского государства. Понятия и определения не только показывают суть познаваемого предмета, но и «дисциплинируют мысль, позволяя ей логически двигаться …от явления к сущности». [143] См.: Керимов Д. А . Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2011. С. 159.

1. В связи с отсутствием нормативной дефиниции бюджетного устройства следует обратиться к развитию научных представлений о данной категории.

В российской науке понятие и содержание бюджетного устройства государства трактуется неоднозначно.

Некоторые ученые отождествляют его с бюджетной системой, охватывающей бюджеты разных уровней. [144] См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е. А. Ровинского . М., 1971. С. 93; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 18. В связи с этим констатируется связь государственного устройства и бюджетного устройства, бюджетных отношений. Такой подход не теряет актуальности («организация бюджетной системы» по уровням). [145] См.: Вершило Т. А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений. М., 2010. С. 8; Ковалева Т. М., Барулин С. В. Указ. соч. С. 63, 67; Селюков А. Д. Указ. соч. С. 122. Он обусловлен стремлением внести ясность в бюджетно-правовое регулирование, исключить запутанность его положений.

Под влиянием тенденций совершенствования правового регулирования и теоретико-правовых основ бюджетных отношений представителями финансово-правовой науки разных периодов предпринимаются попытки углубления трактовки исследуемой категории, составных элементов ее содержания. Бюджетное устройство государства – это виды бюджетов и их соотношение, способ взаимосвязи элементов бюджетной системы (Н. И. Химичева), [146] См.: Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16. разграничение доходов и расходов государственного бюджета между его звеньями в порядке бюджетного регулирования, полномочия государства и уполномоченных органов в области бюджета (В. В. Бесчеревных, Н. Н. Ровинский и др.). [147] См.: Ровинский Н. Н. Государственный бюджет СССР. М., 1951. С. 7–82; Советское финансовое право: учеб. / под ред. В. В. Бесчеревных . М., 1974. С. 127. Предложение включить в бюджетное устройство бюджетные права разных уровней власти, публично-правовых образований в составе государства высказано еще М. А. Гурвичем. [148] См.: Гурвич М. А . Советское финансовое право: учеб. пособие. М., 1952. С. 106–140. Включение в бюджетное устройство прав субъектов бюджетных отношений поддержано и экономистами. [149] См.: Финансы / под ред. В. М. Родионовой . С. 301–310. В связи с этим получила распространение точка зрения, что бюджетное устройство обуславливает формы и методы взаимоотношений органов власти в рамках бюджетной деятельности. [150] См.: Горбунова О. Н., Селюков А. Д., Другова Ю. В . Указ. соч. С. 13.