Коллектив авторов - Формы и методы государственного управления в современных условиях развития

Административно-процессуальное законодательство предлагается рассматривать как совокупность законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержащих процессуальные нормы административного права, определяющие целенаправленность, последовательность, нормативную продолжительность во времени (срочность), вид, характер, цикличность, а также порядок документального оформления действий и решений (правовых актов) органов исполнительной власти, их должностных лиц, иных административно-публичных органов по применению административно-правовых мер в рамках того или иного административного дела.

В данном контексте под административно-правовыми мерами предлагается понимать нормативно-зафиксированные способы и приемы обеспечения исполнения, соблюдения, использования и применения нормативных правовых актов Российской Федерации, применяемые органами исполнительной власти, их должностными лицами, иными административно-публичными органами в отношении иных участников административных правоотношений, не находящихся в их организационном подчинении. К примеру, к административно-правовым мерам следует отнести лицензионно-разрешительные меры, предусмотренные ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», контрольно-надзорные меры, установленные ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», меры административной ответственности, предусмотренные КоАП РФ.

Административное дело, разрешаемое органом исполнительной власти, иным административно-публичным органом, предлагается понимать как возникшие в сфере правоприменительной деятельности данного органа документально оформляемые юридико-фактические вопросы (юридико-фактическая ситуация), правовое разрешение которых в интересах публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования), физического лица или организации требует применения органом исполнительной власти или иным административно-публичным органом, его должностным лицом соответствующих административно-правовых мер, реализуемых в рамках замкнутого цикла и в соответствии с административными процедурами ряда взаимосвязанных, последовательных, документально оформляемых и ограниченных по времени действий и решений. К примеру, органы исполнительной власти в соответствии с административными процедурами разрешают административные дела о выдаче лицензии или разрешения, административные дела о регистрации актов, прав, объектов, дела об административных правонарушениях и др.

С позиции предложенного подхода можно провести комплексный анализ норм Конституции РФ, а также норм сформировавшегося на ее основе административного и административно-процессуального законодательства, на основании которого выделить административно-правовые задачи исполнительной власти, наиболее значимые для достижения баланса публичных и частных прав, законных интересов, а именно:

– установление общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц; [47] См. например, ст. 24 ФКЗ от 17.12.1997 № 2 – ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и др.

– предоставление и обеспечение реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нематериальные публичные блага; [48] См., например, ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ФЗ от 15.11.1997 № 143-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об актах гражданского состояния», ФЗ от 15.12.2001 № 166-ФЗ (ред. от 28.11.2015, с изм. от 29.12.2015) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и др.

– официальная оценка наиболее значимых общественных отношений, связанных с правомерной деятельностью физических лиц и организаций, представляющей опасность (способной причинить вред) частным и публичным правам, законным интересам; [49] См., например, ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О техническом регулировании», ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 30.12.2015) «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.

– предупреждение, выявление и устранение административных правонарушений, а также иных нарушений законодательства, влекущих возникновение административных правоотношений; [50] См., например, КоАП РФ, НК РФ, Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и др.

– досудебная защита прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений; [51] См., например, ФЗ 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

– противодействие чрезвычайным и другим вредоносным ситуациям (казусам) техногенного, природного, иного рода. [52] См., например, ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», ФЗ от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О пожарной безопасности», ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», ФЗ от 10.12.1995 № 196-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О безопасности дорожного движения» и др.

Решая перечисленные административно-правовые задачи органы исполнительной власти, осуществляют специфические государственные (административно-правовые) функции.

В этимологическом смысле функция (от лат. functio – «отправление, деятельность») любого социального института (явления) есть способ адаптации в обществе, налаживание соответствия между ним и определенной потребностью социума.

В теории государства и права функция определяется как производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Функция рассматривается как практическая реализация целей и задач государственного органа, и каждый из них выполняет определенную часть государственных задач и государственных функций. [53] См., например, Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2000. С. 60–63.

В науке административного права применительно к органам исполнительной власти традиционно выделяются функции, возложенные на данные органы. [54] См., например, Административное право/ Под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. – М., 2008. С. 110. При этом делается акцент на таких понятиях как «функции государственного управления», [55] См., например, Словарь административного права/ Колл. Авт. – М., 1999. С. 302–303. «функции государства, осуществляемые органами исполнительной власти», [56] См., например, Административное право России/ Отв. Ред. Н. Ю. Хаманева. – М., 2004. С. 128. «государственные функции», «управленческие функции», [57] См., например, Старилов Ю. Н . Административное право: В 2 ч. Ч. 2 Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. – Воронеж. 2001. С. 43. «направление деятельности органа исполнительной власти», «вид деятельности органа исполнительной власти», которые зачастую понимаются как тождественные. Чаще всего функция органа исполнительной власти связывается с объектом административного воздействия (предметный подход) либо понимается как один из общих способов организации административного воздействия исполнительной власти на подвластных (инструментальный подход). [58] См., например, Бахрах Д. Н. Административное право России. – М., 2000. С. 165–166. Применительно к органам исполнительной власти отдельные авторы подчеркивают, что функция является содержательной характеристикой управленческих действий [59] См., например, Конин Н. М. Административное право России. – М., 2008. С. 73–74. либо рассматривают ее состоящей из общих и специальных полномочий. [60] См., например, Тихомиров Ю. А . Курс административного права и процесса. – М., 1998. С. 214.