Коллектив авторов - Формы и методы государственного управления в современных условиях развития

При всей условности подобного деления функций Правительства РФ, необходимо подчеркнуть, что от качества организационной работы по исполнению принятого федерального закона, указа Президента, ратифицированного международного договора во многом зависит эффективность государственного управления в целом. Стало например, печальной традицией отсутствие соответствующих подзаконных актов, утверждаемых Правительством РФ на момент введения в действие того или иного федерального закона. Если принять во внимание, что до 80 % всех принимаемых федеральных законов инициируется самим Правительством, то разрегулированность отношений по линии «Кабинет Министров – Федеральное собрание» – самый лояльный вывод из сложившейся ситуации. Но возможно и другое предположение – федеральные законы не должны содержать указаний на необходимость принятия тех или иных подзаконных актов, а их разработка и принятие относится к обязанностям и ответственности правительства как органа власти, обладающего всей информацией о потребностях, вызываемых принятием нового закона в подзаконных актах в зависимости от потребностей практики.

При более широком взгляде на проблему становится весьма заметным, что несмотря на коренную реконструкцию социально-экономического строя в России в конце прошлого столетия до сих пор жива традиция понимания Правительства как «квази-законодательного» органа, принимавшего основополагающие для жизни всей страны акты либо самостоятельно, либо совместно с ЦК КПСС. В современной юридической литературе исполнительная власть нередко наделяется функцией первичного правового регулирования социальных и экономических отношений, а само правовое регулирование – рассматривается как цель деятельности системы органов исполнительной власти.

В пределах концепции, реализованной принятием Конституции РФ, отдельной сферой правового регулирования является организация деятельности системы органов исполнительной власти. Эту функцию выполняет Правительство РФ, министерства РФ, исполнительные органы общей компетенции субъектов федерации. Что же касается сферы экономики и сферы социально-культурного строительства роль исполнительных органов состоит в организации воплощений законов, указов Президента и ратифицированных международных договоров в правоприменительную практическую деятельность подведомственных органов и организаций. Соответственно, органы исполнительной власти выступают реципиентами как самого закона, указа, договора – как его адресаты, так и управленческого воздействия по поводу реального исполнения этих актов. Именно в этой сфере, а именно в сфере взаимоотношений органа исполнительной власти и организаций, учреждений, объединений граждан и граждан как таковых и осуществляется исполнительная власть и применяются различные методы ее реализации.

Как бы ни были совершенны, точны и императивны акты управления системой исполнительных органов, только конечный их адресат – низовой орган («полевая» исполнительная структура) обладает всем набором функций и полномочий исполнительного характера; он же является подконтрольным субъектом для вышестоящих органов, истцом и ответчиком по вопросам, требующим судебного разбирательства и т. д.

Важной тенденцией совершенствования аппарата управления, проявившейся в связи с проведенной в 2004 году административной реформой, стало выступление органов исполнительной власти в качестве самостоятельного субъекта, с определенной долей автономией воли, с установленными законом пределами дискреции и компетенцией. Сыграло свою роль развитие судебного и административного законодательства, направленного на судебную защиту прав граждан и организаций. Органа исполнительной власти, еще недавно пользовавшегося почти полным иммунитетом от судебного преследования, стали его терять по многим аспектам своей деятельности. Здесь не только прецеденты «шумных» дел с пожаром в «Серой лошади» или аварий теплохода «Булгария», но и многочисленные случаи привлечения к административной и имущественной ответственности исполнительных органов и их должностных лиц за правонарушения в области таможенного дела, энергетики, экологии, налогообложения, санитарного надзора и т. д.

Логическим следствием этого процесса, который еще не закончился, является отказ теории и практики от отождествления органа исполнительной власти с государством. Последнее возможностями своей законодательной власти определяет права и обязанности органа исполнительной власти, а силами прокуратуры и суда осуществляет общий и судебный контроль за его деятельностью, включая возможное привлечение к юридической ответственности. Из простой, даже наивной констатации того, что орган исполнительной власти не есть государство, вытекают достаточно серьезные вопросы и важнейший из них – о правовой природе компетенции органа исполнительной власти.

Исторически, принимая во внимание размеры страны, ее национальный состав, угрозы, проистекавшие на протяжении столетий для целостности России и ее существования как единого государства, в общественном сознании, сложился «вотчинный» или удельный способ управления, основанный на автономном осуществлении государственной власти назначаемыми из центра наместниками – генерал-губернаторами, губернаторами, уездными начальниками. С возникновением отраслевого управления «вотчинный» метод наделения компетенцией распространился и на министров, народных комиссаров, руководителей главков, объединений, госпредприятий. В нашем понимании «вотчинный» метод состоит в наделении руководителя в пределах территории или отрасли практически неограниченными полномочиями с возложением одновременно ответственности за состояние дел в целом, за достижение результата, обозначенного как задание. Ввиду несовместимости для сравнения полномочий с достигнутым результатом первые рассматривались как способы достижения заданного результата. Отсюда почти абсолютная власть руководителей оборонных программ в послевоенные годы, статус первых секретарей областных партийных комитетов КПСС, объем полномочий министров СССР и руководителей объединений и предприятий, командиров воинских частей.

Руководящей идеей долгое время служила гармонизация вертикали власти – обеспечения приоритета вышестоящего звена государственного управления перед нижестоящим звеном. В сущности, еще недавно существо нормативного правового регулирования управленческих отношений сводилось к распределению компетенций между уровнями исполнительной власти. Компетенциональная регламентация состояла либо в централизации – передаче решения тех или иных вопросов на более высокий уровень управления, либо в децентрализации, т. е. движении в обратном направлении. Присутствовало и горизонтальное движение, самым ярким примером которого служит создание региональных Советов народного хозяйства (совнархозов), упраздненных в 1965 году. Однако распределение или перераспределение управленческих функций и полномочий не затрагивало природы самой исполнительной власти, построенной, как до октябрьского (1917 года), так и после него на основе отправления властных полномочий одной стороной и обязанности другой стороны использования соответствующих требований, т. е. принципа «исполнение прежде всего должно соответствовать повелениям».