Коллектив авторов - Формы и методы государственного управления в современных условиях развития

Не рассматривая другие примеры, которых немало в практике государственного управления нашей страны и зарубежья, подчеркнем лишь еще раз, что достаточное число системообразующих функциональных подсистем в системе государственного управления является первым необходимым условием для возможности осуществления ею гомеостазиса.

Второе. Гомеостазис в социальной системе, в частности системе государственного управления, возможен только тогда, когда в ней есть мощная подсистема, структурно моделирующая саму головную систему, соразмерная с ней по объему, как правило, обладающая большой инерционностью, но, тем не менее, выполняющая основную часть управленческих функций системы .

В силу названных свойств такой подсистемы, входящей помимо прочих подсистем в головную систему социального, в частности государственного, управления, она способна в нештатных, кризисных ситуациях не только стабилизировать всю головную систему, но и взять на себя выполнение значительно большего числа функций (в том числе осуществляемых другими подсистемами), а в случае необходимости – обеспечить их системную координацию. Такая подсистема, фактически являясь дублером головной системы, может в сложных социально-политических, социально-экономических условиях функционально заменить головную систему.

Сказанное также объяснимо, исходя из представлений о каналах прямой и обратной связи. Уже не раз отмечалось, что социальные системы, особенно системы государственного управления, имеют различную, нередко весьма сложную структуру таких каналов. При этом в зависимости от особенностей информационной природы органов государственной власти, иных государственных органов они используют отличные друг от друга каналы обратной связи. Если в головной системе есть мощная подсистема, соразмерная с самой головной системой, которая обладает указанными выше свойствами, то набор каналов этой подсистемы в принципе охватывает весь спектр возможных системных связей. А, следовательно, данная подсистема способна заменить саму головную систему.

Далее, возможность достижения социальной системой гомеостаза связываем, и с тем обстоятельством, что подсистема-дублер должна, как правило, обладать большой инерционностью. Казалось бы, раз подсистема инерционна, каким образом она будет оперативно реагировать на поступающие сигналы и принимать управленческие решения? Но ведь инерционность – это не отсутствие быстроты в анализе ситуации и принятии решений, а, скорее, «разумный консерватизм», способность сдерживать негативные тенденции в управлении системой и с учетом новых обстоятельств следовать намеченному системному курсу, «увлекая за собой» остальные элементы системы. Только такая подсистема и может обеспечить стабильность головной системы при каких-либо ее динамических отклонениях. Естественно, не будь подобной подсистемы, гомеостазис в головной социальной системе невозможен. Эта подсистема не просто дублер головной системы, она – дублер-противовес.

Приведем хрестоматийный пример. В 1938 г. при Совнаркоме СССР был образован Комитет обороны, однако 30 мая 1941 г. он был упразднен. Пришли к выводу, что с существовавшими тогда функциями Комитета вполне справится сам Совнарком СССР. Однако уже через неделю после начала Великой Отечественной войны (29 июня 1941 г.) стало ясно, что в сложившихся экстремальных условиях, несмотря на наличие в стране ряда оборонно-промышленных наркоматов, [23] Наркомат авиационной промышленности СССР, Наркомат боеприпасов СССР, Наркомат вооружения СССР, Наркомат среднего машиностроения СССР, Наркомат судостроительной промышленности СССР. в системе государственного управления помимо Совнаркома СССР нужен еще один мощный орган, соразмерный с Совнаркомом по своим функциям и полномочиям, – его дублер-противовес. Государственный Комитет Обороны (ГКО), которому частично передали не только функции Совнаркома СССР, но и Верховного Совета СССР, даже ЦК партии, был образован на следующий день.

Отметим, что ГКО, где сосредоточилась вся полнота власти в стране (во главе ГКО был поставлен И. В. Сталин), решал такие важнейшие вопросы как руководство производством танков, руководство авиационной промышленностью, охрана порядка внутри страны и борьба с дезертирством и др. При этом достаточное количество иных функций и полномочий оставалось в Совнаркоме СССР, Госплане, Совете по эвакуации и других органах. [24] См. Микоян А. И . Указанная работа. С. 340–341, 390–392. Жизнь показала разумность и своевременность подобной перестройки системы управления. В тяжелейших, нечеловеческих условиях страна не рухнула. В этом контексте не будем возвращаться к теории систем и системных связей. И так все ясно.

Есть немало аналогичных примеров, связанных с организацией систем управления во многих странах, причем в обычное, а не только в военное время. Их анализ еще раз убеждает нас, что наличие в социальной системе, в частности системе государственного управления, мощной подсистемы, структурно моделирующей саму головную систему, соразмерной с ней по объему, как правило, обладающей большой инерционностью и выполняющей основную часть управленческих функций системы, является вторым необходимым условием для возможности осуществления ею гомеостазиса.

Думается, ни у кого не возникает вопроса, какая из подсистем глобальной системы государственного управления является ее дублером? Конечно, система исполнительной власти. Без нее гомеостазис в системе государственного управления будет невозможен, и система государственного управления в случае возникновения в ней тех или иных изменений не сможет остаться стабильной.

Н. Ю. Хаманева, давая характеристику исполнительной власти, пишет: «Исполнительная власть является объективной необходимостью, она все чаще выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах. Реальные характеристики этой власти демонстрируют ее значимость для оценки состояния деятельности государственных механизмов». [25] Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития //А. С. Автономов, И. Л. Бачило, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева и др. /Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Новая Правовая культура, 2004. С. 9–10. Ранее мы уже отмечали, что государственное управление осуществляется главным образом функционированием органов исполнительной власти. Нет сомнений, что эта ветвь государственной власти выполняет превалирующую, основную часть управленческих функций всей системы государственного управления, достаточно проанализировать ее задачи, функции, полномочия.