Симон Кордонский - Россия. Поместная федерация

К сожалению, в сегодняшней ситуации публичные неангажированные описания «всамделишного» практически невозможны [21] Публичные ангажированные описания «всамделишных» отношений называются обычно «компроматом», а непубличные – «доносами» и «жалобами». , если они привязаны к месту и времени, так как могут спровоцировать санкции, направленные на то, чтобы «навести порядок», то есть привести его к тому виду, который подобает иметь «в реальности». Поэтому я в основном пытаюсь описать «реальное» состояние административно-территориального деления и многообразных отношений, с ним связанных, по возможности включая в текст свои впечатления о том, что есть «на самом деле». При этом я использую специфическую лексику, так как литературный язык, как уже подчеркивалось, является частью «реальности» и практически не имеет средств для представления того, что есть «на самом деле». Обилие закавыченных слов и выражений отражает мои попытки перевода с этого, как ни парадоксально это звучит, общепринятого «всамделишного» языка на язык «реальности».

Феноменология административно-территориального деления описана выше. Однако логика его непрозрачна. С обыденной точки зрения, в логике здравого смысла непонятны ни выделенные статусы Москвы и Санкт-Петербурга, ни неравенство субъектов Федерации «на самом деле», ни неопределенный и противоречивый статус городских округов, ни модус существования муниципальных районов. Тем не менее, логика есть, и я попытаюсь ее предъявить.

Любое деление производится в неких вполне определенных отношениях так, что результат деления – элементы административно-территориальной структуры – специфичен только для конкретного способа деления. В первом приближении «реальная» территориальная структура России представляет собой результат суперпозиции делений территории страны в следующих отношениях:

• собственно административно-территориальном;

• окружном (функциональном, отраслевом);

• муниципальном.

«В реальности», с административно-территориальной точки зрения, страна состоит из субъектов Федерации, интегрируемых в политическое целое вертикалями исполнительной власти и политическими институтами. Как говорилось во введении, административно-территориальное деление дополняется делением по национальному признаку так, что часть субъектов Федерации суть территориальные объекты, а часть – национально-территориальные.

В «другой реальности», окружной (отраслевой, функциональной), страна представляет собой систему округов, в рамках которых осуществляется добыча ресурсов, их распределение, управление их потоками и контроль за освоением-списанием. Округа сформированы по разным основаниям.

В настоящее время существуют:

• федеральные округа как административно-политические элементы деления территории страны;

• округа военной организации государства (разного профиля), введенные Указами Президента РФ «О военно-административной структуре», «Об оперативно-территориальных командованиях внутренних войск» и другими нормативными актами;

• округа правоохранительной организации государства, в том числе таможенные;

• судебные округа;

• избирательные округа;

• транспортные округа (железные дороги, пароходства, округа управления воздушным движением и пр.);

• энергетические округа (районы генерирующих компаний, наследовавших активы РАО ЕЭС и сетевые районы);

• экономические округа (единицы макроэкономического районирования, районы в логике Министерства экономического развития);

• геодезические округа;

• горные округа;

• санитарно-эпидемиологические округа;

• природоохранные округа и многие другие.

К окружному делению, возможно, следует относить и разного рода зоны (общим числом более 80), вводимые федеральными законами (свободные экономические, внедренческие, рекреационные, игровые, ЗАТО и т. д.).

Окружное (отраслевое) деление имеет весьма богатую историю, как имперскую, так и советскую, в настоящее время труднодоступную и практически не изучаемую. Возможно, поэтому закрытого списка округов не существует. Внутри округа, сформированного по одному принципу, есть многоуровневые иерархии внутренних (вложенных) единиц его собственного деления. Интеграция этих единиц в рамках округов одного рода (таких, например, как железная дорога, пароходства, таможня) осуществляется чаще всего жесткой структурой окружной власти. Как правило, округа, сформированные по одним основаниям, не совпадают с округами, сформированными по другим основаниям.

Официальное представление об окружной структуре отражено в Общероссийском классификаторе экономических регионов ОК 024-95 (ОКЭР) (утв. постановлением Госстандарта РФ от 27 декабря 1995 года № 640).

Согласно этому документу в стране существуют:

1. Федеральные округа.

2. Экономические районы.

3. Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.

4. Экономические зоны и макрозоны.

5. Межрегиональные территориальные управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и центры по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (УГМС и ЦГМС).

6. Территориальные органы федерального горного и промышленного надзора (ФГПН).

7. Региональные таможенные управления (РТУ).

8. Межрегиональные территориальные округа по государственному регулированию ядерной и радиационной безопасности (МТО РБ).

9. Территориальные и региональные отделы государственного геологического контроля (ОГГК) при территориальных органах МПР России и органах управления субъектов Российской Федерации.

10. Территории с дискомфортностью условий жизнедеятельности населения, районы Крайнего Севера.

11. Местности, приравненные к районам Крайнего Севера.

12. Особо охраняемые природные территории.

13. Территории, отнесенные к зонам чрезвычайной экологической ситуации.

14. Регионы компактного проживания малочисленных народов России.

15. Территории за пределами Российской Федерации [22] Перечень официальных форм ведомственного административно-территориального деления дан в приложениях 1-14. .

Однако в этом официальном документе не представлены ни округа военной организации государства, ни округа транспортной инфраструктуры, ни районирование правоохранительной, судебной или избирательной систем.

В муниципальной «реальности» страна представляет собой один неиерархированный уровень городских округов и двухуровневую иерархию муниципальных образований (муниципальные районы, городские поселения и поселения), входящих как в единицы административно-территориального деления, так и в округа разного рода [23] С 1 января 2009 года в полном объеме введен в действие Федеральный закон № 131-ФЗ, согласно которому муниципальная структура становится «плоской», иерархии отменяются. Однако отмена иерархии «в реальности» вовсе не означает исчезновения иерархичности «на самом деле». . На территории муниципального образования могут быть представлены органы управления административно-территориальной и окружных-отраслевых структур. Муниципалитеты различаются между собой, в частности, тем, какие органы управления федеральными, региональными и окружными структурами в них представлены (или не представлены) и сколько их. Существуют муниципалитеты, перегруженные федеральными, окружными-отраслевыми и региональными органами управления. И существуют муниципалитеты, в которых органов управления федеральной, отраслевой и региональной инфраструктурами нет.