Коллектив авторов - Российское государство: вчера, сегодня, завтра

Модус стабилизатора политической системы, в том числе политического арбитра , отражается главным образом в функции обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80). В свою очередь, эта функция выражается в полномочиях, согласно которым Президент РФ:

• может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации до разрешения вопроса судом (ч. 1 ст. 85);

• может созвать заседание Государственной думы ранее чем на тридцатый день после ее избрания (ч. 2 ст. 99);

• наряду с другими субъектами обладает правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104);

• подписывает и обнародует либо отклоняет федеральные законы (п. «д» ст. 84, 107);

• в случае роспуска Государственной думы назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (ч. 2 ст. 109);

• наряду с другими субъектами данного права может вносить запросы в Конституционный суд РФ по делам о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ (ч. 2 ст. 125);

• наряду с другими субъектами данного права может вносить запросы в Конституционный суд РФ о толковании Конституции РФ (ч. 5 ст. 125).

Согласимся с тем, однако, что для выполнения миссии политического арбитража названных полномочий маловато. Не в смысле их количества, а в смысле, так сказать, силы политического влияния. Поэтому не только российская Конституция, но и конституции других государств со смешанной моделью наделяют глав государств полномочиями с более ощутимой эффективностью благодаря в первую очередь тому, что это в основном полномочия кадрового характера , хотя и не только. К таким полномочиям президента по российской Конституции относятся:

• назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной думы (п. «а» ст. 83);

• право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83);

• представление Государственной думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; постановка перед Государственной думой вопроса об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83);

• назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (п. «д» ст. 83);

• принятие или отклонение отставки Правительства РФ (ч. 1 ст. 117);

• право давать поручение Правительству РФ в случае отставки или сложения полномочий действовать до сформирования нового Правительства (ч. 5 ст. 117).

Эти полномочия, при всем их весе, также не предопределяют моноцентризма власти. Практически во всех европейских конституциях президенты обладают примерно такими же полномочиями, но ведь там они не ведут к персонализму. И дело тут не только в демократических традициях, политической культуре и проч. Дело в том, что эти полномочия, хотя и применяются в политической сфере, остаются стабилизационными, т. е. не превращают главу государства, так сказать, в «правящую партию», поскольку их применение оговаривается вполне определенными условиями, выступающими как сдержки и противовесы.

Итак, даже сложенные вместе, приведенные здесь полномочия никоим образом не способны быть основой для превращения Президента РФ в институт, нейтрализующий принцип разделения властей [14] Разумеется, здесь не рассматривается вариант, при котором глава государства, воспользовавшись своим статусом Верховного главнокомандующего, вводит в стране чрезвычайное или военное положение для установления собственной диктатуры. Это уже не относится к области конституционного права и права вообще. . Что же тогда институционально предопределяет персоналистский режим в России? Не то ли обстоятельство, что в нашей Конституции существует большая недоговоренность в отношении оснований, на которых должны осуществляться президентские полномочия; что многие полномочия сформулированы не вполне конкретно; что в реальности президент использует иные властные рычаги за ширмой неопределенно сформулированных полномочий?

Что ж, рассмотрим эту гипотезу. Для начала имеет смысл классифицировать правовые возможности Президента России. Назову их полномочиями, хотя, строго говоря, не все они подпадают под эту категорию. Если использовать главным образом такой критерий, как форма юридического закрепления правовых возможностей (полномочий), то представляется, что их можно разбить:

• на конституционные;

• «скрытые»;

• законодательные;

• «имплицитные».

Конституционные полномочия . Уже по наименованию видно, что речь идет о полномочиях, закрепленных в Конституции РФ, хотя и с разной степенью конкретности. Здесь нет особых теоретических проблем. Однако при реализации этих полномочий огромную роль играет то обстоятельство, что их реализует именно глава государства, за которым закреплены такие широкие функции, как гарантирование Конституции, прав и свобод человека и гражданина, охрана государственной целостности, независимости страны, обеспечение согласованного функционирования органов власти. И данное обстоятельство обусловливает зыбкость реальных границ полномочий, побуждает главу государства вторгаться в спорные области компетенции либо легализовать дополнительные полномочия под предлогом того, что это является конкретизацией его конституционно закрепленных функций и полномочий. Вопрос в том, что и как противостоит и противостоит ли такому вторжению. Я попытаюсь в дальнейшем доказать, что, хотя формально и существуют возможности для противостояния, при системном взгляде можно увидеть их обреченность и, соответственно, бессмысленность, а то и опасность для «противостоящего» института.

«Скрытые» полномочия . Это полномочия, которые прямо не закреплены в Конституции, но предположительно вытекают из функций президента и ряда его конституционных полномочий. С проблемой правовой квалификации «скрытых», или «подразумеваемых», полномочий в России впервые столкнулся Конституционный суд РФ, рассматривая летом 1995 года дело о конституционности актов, на основе которых начались вооруженные действия федеральных властей в Чеченской Республике [15] См.: Постановление Конституционного суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 „О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики“, Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 „О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне Осетино-Ингушского конфликта“, Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 „Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа“, Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 „Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации“». . В тексте самого Постановления КС РФ от 31 июля 1995 года не применяется понятие «скрытые» полномочия, но говорится следующее: «…из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83–89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации».