Коллектив авторов - Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Таким образом, в качестве дополнительных черт периода пролетарской диктатуры в России необходимо констатировать не только отсутствие независимой системы избирательных комиссий, которые в ряде случаев дополнялись или даже заменялись иными видами государственных органов, но и специфический характер деятельности органов внутренних дел по обеспечению политических, в том числе избирательных, прав и свобод трудящихся. Эти факторы в совокупности с уже отмеченной системой лишения отдельных категорий граждан избирательных прав, тотальным контролем за процедурой голосования привели к практически полному отторжению населения от Советов.

Это стало наиболее наглядным в начале 1920-х годов, когда после завершения Гражданской войны появилась реальная возможность возобновления выборов городских и сельских Советов. Организаторы этих выборов столкнулись с большими трудностями. Катастрофически упала явка. На выборы являлось максимум 15–20% трудящихся-избирателей. Следует учесть и то, что к этому времени перестали существовать даже остатки политических партий. Все это привело к тому, что местные и центральные Советы рабочих и солдатских депутатов стали однопартийными, их работа все более бюрократизировалась, а съезды Советов как органы власти стали постепенно утрачивать свои позиции. Так, VII съезд Советов, проходивший в декабре 1919 года, изменил порядок работы ВЦИК. До этого ВЦИК, который между съездами, по сути, был высшим органом государственной власти в стране и постоянно действующим институтом, собираясь на свои заседания порой по несколько раз в месяц. По постановлению VII съезда Советов, ВЦИК стал собираться на сессии раз в два месяца, а в промежутках между сессиями его заменял президиум. Переход к сессионному порядку работы обосновывался тогда тем, что в результате этого члены ВЦИК могли больше работать на местах, в массах, им не было нужды постоянно находиться в Москве. Но каковы бы ни были мотивы принятия этого решения, на практике это неизбежно привело к серьезному повышению роли узких по составу органов – Президиума ВЦИК и Совета народных комиссаров (правительства), опиравшихся на назначаемый аппарат.

Съезды Советов также стали созываться реже. Основной закон 1918 года предусматривал созыв Всероссийских съездов дважды в год. В 1918 году они созывались трижды, но уже в 1919 году собрался только один Всероссийский съезд Советов, в 1920 году – также один. Естественно, сокращение числа проводимых съездов можно было бы связать с тяжелым военным положением, но и после окончания Гражданской войны ситуация отнюдь не изменилась. В 1921–1922 годах были созваны по одному Всероссийскому съезду Советов. С образованием в 1922 году Союза Советских Социалистических Республик (СССР) ежегодно созывались уже Всесоюзные съезды Советов. Уже со второй половины 1920-х годов съезды начинают созывать реже, чем раз в год (с 1922 года по 1936 год прошло всего восемь Всесоюзных съездов Советов), а промежутки между сессиями ЦИК все увеличивались. Возобновившаяся тенденция к усилению централизации все больше приводила к отрыву советской власти от масс трудового населения и все большей ее концентрации в руках высшего партийно-советского руководства.

Происходило это еще и потому, что еще в начале 20-х годов был сформирован секретариат ЦК РКП(б), который в 1922 году в качестве генерального секретаря возглавил И. В. Сталин. Именно генеральный секретарь руководил подбором руководящих кадров, в том числе и для высших советских органов. Кандидаты, делегируемые на съезды Советов, стали обязательно согласовываться в губкомах партии. Все это не оставалось незамеченным населением, избиратели стали еще больше игнорировать процедуры голосования, становившиеся все более формальными. Очередная выборная кампания в 1923 году показала, что явка на выборы по-прежнему не дотягивает до минимума в 35%, определенного в инструкциях по выборам. Участились случаи формального проведения избирательных собраний, когда кандидаты ставились на голосование уполномоченным по выборам или членами избирательных комиссий.

Для преодоления этих негативных тенденций в октябрьской 1924 года резолюции РКП(б) «Об очередных задачах работы в деревне» был выдвинут лозунг «оживления» Советов. Инструкция Президиума ЦИК СССР «О перевыборах в Советы» от 16 января 1925 года свела воедино разрозненные правила проведения избирательных собраний и установила единую систему избирательных комиссий, во главу угла работы которых была поставлена задача повысить явку избирателей и достичь определенного социального состава Советов.

Единая система избирательных комиссий включала в себя сельские, волостные (районные), уездные (окружные), губернские (областные) и городские избирательные комиссии. Формирование избирательных комиссий было возложено на соответствующие органы государственной власти. Так, губернские (областные) избирательные комиссии назначались губернским (областным) исполнительным комитетом. В состав комиссии входило пять человек: два представителя от губернского (областного) исполнительного комитета, два делегата от местных крестьянских организаций (комитеты взаимопомощи и другие) и один представитель от губернского (областного) объединения профессиональных союзов. Таким образом, изначально в основу механизма формирования комиссий также был положен принцип классового представительства. Формально он должен был гарантировать соблюдение интересов рабочих и крестьян и их гегемона – партии большевиков. Уездные (окружные) избирательные комиссии также избирались в составе пяти человек: председатель комиссии назначался губернской (областной) избирательной комиссией, по одному делегату выбирали исполнительный комитет уезда (округа) и уездное (окружное) бюро профессиональных союзов, два члена комиссии избирались местными крестьянскими организациями. Волостные (районные) избирательные комиссии состояли из трех человек: председателя, назначаемого уездной (окружной) избирательной комиссией, одного члена, назначаемого волостным (районным) исполнительным комитетом, и одного члена от сельского Совета.

По-разному проходило формирование избирательных комиссий в городах и селах. Так, городские избирательные комиссии состояли из пяти человек: председатель, назначаемый соответствующей вышестоящей избирательной комиссией (губернской, окружной, уездной), и четыре представителя – по одному от городского Совета, от профсоюза, от Красной Армии и от общегородского делегатского собрания работниц. Сельские избирательные комиссии образовывались в следующем составе: председатель, назначаемый волостной (районной) избирательной комиссией, один представитель сельского Совета и один представитель, специально избираемый на общем собрании избирателей села.