Коллектив авторов - Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Земство взвалило на свои плечи решение многих задач местного значения (народное образование, здравоохранение, статистика, агрономическая помощь, земское страхование имущества, земская почта и т. п.). Упор при этом делали на самоорганизацию активной части населения, поскольку властные полномочия земских органов были весьма ограничены. Кроме того, земства действовали под неусыпным государственным контролем. Земское (как, впрочем, и городское) самоуправление было введено не повсеместно. За первые десять лет после начала реформы земства появились только в 34 губерниях, а всего к 1917 году земским самоуправлением были охвачены лишь 43 губернии.

Именно в земском самоуправлении либералы увидели ростки народовластия, поэтому земское движение становится одной из политических сил, борющихся за демократизацию государственного управления. Проводя земскую и городскую реформы, Александр II отвергал любые проекты учреждения в России выборного законодательного органа, согласившись лишь с возможностью введения законосовещательного представительного института. Однако в годы политической реакции, последовавшей за убийством Александра II, даже и проекты законосовещательных органов были преданы забвению.

Примечательно, что если для собственно России монарх и большинство его окружения в XIX и начале XX века отвергали саму идею пусть даже ограниченного парламентаризма, то на отдельных территориях, находившихся под властью российского императора, парламенты существовали и в XIX веке. Так, двухпалатный парламент, в который входили сейм и сенат, действовал в Царстве Польском в период с 1815 по 1831 год. Царство Польское было создано в соответствии с решениями Венского конгресса и находилось в личной унии с Россией, то есть российский император был польским царем. Александр I октроировал Конституцию Царства Польского, устанавливавшую систему органов власти и управления (в том числе сейм и сенат). В ноябре 1830 года в польских вооруженных силах (которые считались самостоятельными и организационно не входили в состав российских) началось восстание. Польша провозгласила себя независимой, объявив, что российский император не является более польским царем. Восстание было подавлено, и хотя Царство Польское как государственное образование сохранилось, Конституция 1815 года была отменена, а вместо нее в 1831 году был утвержден Органический статут. Вместе с Конституцией канули в лету сейм и сенат.

В 1809 году в результате войны со Швецией к России по Фридрихсгамскому договору отошли герцогство Финляндия, занимавшее юго-западную часть современной Финляндии, и ряд уездов, также располагавшихся на территории современной Финляндии. Из них было сформировано Великое княжество Финляндское, состоявшее в унии с Россией и возглавлявшееся великим князем – российским императором. Александр I сохранил существовавший в герцогстве двухпалатный сейм, формировавшийся по сословному признаку, и сделал его органом власти всего великого княжества. Правда, вплоть до 1863 году сейм не созывался, зато потом стал созываться регулярно, вначале раз в пять лет, а позже раз в три года. Даже закон 1899 года, нацеленный на сужение автономии Финляндии, не предусматривал ликвидации сейма. Летом 1906 года в условиях революции была проведена реформа сейма. Он стал однопалатным, вместо сословных выборов было введено всеобщее избирательное право (причем в выборах участвовали и женщины). Российский император (великий князь) сохранял вместе с тем право досрочного роспуска сейма (и пользовался на практике этим правом). Финляндия рассматривалась не как интегральная часть России: между Россией и Финляндией проходила таможенная граница, у Финляндии была своя валюта (финская марка), своя система управления, свое законодательство, российские поданные не могли поступать на государственную службу в Финляндии, официальным языком в Финляндии был шведский.

Примечательно, что организация финляндского сейма и выборы в него были более демократичными, чем организация общероссийского парламента и выборы в каждую из его палат. Российское руководство вообще относилось гораздо более благосклонно к установлению демократии за рубежом, чем у себя дома. Например, когда в 1799 году российские и турецкие вооруженные силы совместно изгнали с Ионических островов французов, именно Россия (отметим, монархическая Россия) настояла на создании Республики Соединенных Островов, хотя и под протекторатом Турции. Эта республика просуществовала до новой оккупации островов Францией в 1807 году. Текст Конституции Болгарии 1879 года готовился при непосредственном участии российских специалистов и официальных лиц, причем документ носил весьма демократичный для своего времени характер.

В России в начале XX века идеи народного представительства продолжали отстаивать целый ряд деятелей земского движения. В ноябре 1904 года состоялся съезд земских и городских деятелей, на котором была принята резолюция, указывавшая на необходимость проведения либеральных реформ, среди которых упоминалось и народное представительство как особое выборное учреждение для осуществления законодательной власти. Русско-японская война (1904–1905), как когда-то Крымская, усугубила накопившиеся проблемы, и либеральное движение, упреждая революцию, предлагало царю вступить на путь реформ. Однако царское правительство оказалось способно лишь подготовить указ от 12 декабря 1904 года «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка» [9] См. : Собрание Узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате, 1904: Отдел второй: Второе полугодие. СПб., 1904. Ст. 1916 (№ 189, 14 декабря 1904 г.). . В указе были обещаны многие либеральные реформы, упоминавшиеся в резолюции ноябрьского съезда земских и городских деятелей. Однако, несмотря на то что в указе меры по проведению реформ признавались неотложными, четкие сроки не назначались, да и содержание реформ было представлено в самом общем виде. При этом одно из положений резолюции съезда, а именно о необходимости выборного законодательного органа, в указе вообще не нашло отражения, хотя при подготовке его проекта такое положение предусматривалось. История исключения данного пункта из окончательной редакции указа в литературе представлена довольно противоречиво. Как пишет в своих воспоминаниях С. Ю. Витте, представлявший проект указа императору, царь сам после его доклада и комментариев заявил, что никогда на «представительный образ правления» не согласится [10] Витте С. Ю. Воспоминания. М., 1960. Т. 2. С. 334–335. . Однако некоторые авторы пишут, что С. Ю. Витте сам предложил монарху исключить из указа этот пункт [11] Ганелин Р. Ш. Российское самодержавие в 1905 году: Реформа и революция. СПб., 1991. С. 38. .