Бет Новек - Как сделать, чтобы государство работало для граждан. Практическое руководство по решению общественных проблем и изменению мира

В наши дни возмущение, направленное против роста бюрократического аппарата и против профессиональных политиков, становится обычным делом. Оно началось с того, что политологи называют «антианалитическим» президентством Рональда Рейгана, и со стремления консерваторов приватизировать решение общественных проблем, чтобы сократить размер государственных органов.

После Второй мировой войны федеральное правительство создало новые механизмы и бюрократические структуры, чтобы получать информацию и знания, систематически выявлять проблемы и справляться с проблемами нового типа. Во время президентского срока Линдона Джонсона экономисты слетелись в Вашингтон, чтобы принять участие в создании программ «Великого общества», направленных на борьбу с неравенством и бедностью. Эти «педанты-счетоводы» воспринимались как люди, которые следуют вильсонианской традиции нейтрального, внепартийного государственного управления. В 1965 году президент Джонсон добился, чтобы Бюджетное бюро (нынешнее Административно-бюджетное управление) выпустило директиву, согласно которой в федеральных департаментах и ведомствах создавались отделы политического анализа [107] Walter Williams, Honest Numbers and Democracy: Social Policy Analysis in the White House, Congress, and the Federal Agencies (Washington, DC: Georgetown University Press, 1998), 2, 61. .

Президент Рейган и его неоконсервативное окружение стремились обратить этот тренд – ослабить возникшие после войны бюрократические структуры, в особенности создание программ Medicare и Medicaid, которые стали поворотным пунктом в развитии американского государства и его аппарата. Рейган и его сторонники критиковали «избыточное проникновение», вторжение государства во все уголки экономики и общества. Его президентство было отчасти идеологизированной попыткой передать процесс выявления проблем и поиска решений крупным исследовательским организациям и частному сектору.

При Рейгане государственные аналитические компании уменьшались в размерах. Президенты Дж. Буш – старший и Б. Клинтон продолжали сокращать госсектор, несмотря на то что политический анализ был сильной стороной обоих. Они оба политизировали контроль над принятием решений и концентрировали его в Административно-бюджетном управлении, отвергая децентрализованные механизмы поиска проблем, присущие бюрократическим структурам, – функционеров, чья деятельность ограничивала власть и свободу действий избранных политических лидеров. Трамп предпочитает называть этих функционеров «глубинным государством» (deep state). В результате размер федеральных органов власти сокращался. Рост, который наблюдался после Второй мировой войны, был сведен на нет, и процесс их уменьшения продолжается до сих пор [108] Paul Light, “The True Size of Government: Tracking Washington’s Blended Workforce, 1984-2015,” Volcker Alliance, October 2017, https://www.volckeralliance.org/sites/default/files/attachments/Issue%20Paper_True%20Size%20of%20Government.pdf . .

Политизация процесса решения проблем происходила и в области права. Уникальное распределение полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти побудило Конгресс искать собственные экспертные источники, чтобы получить доступ к «честным цифрам», полученным независимо от Белого дома. Таким образом, по мере того, как рос административный аппарат правительства, увеличивались возможности Конгресса по контролю и расширялась сфера их применения. В 1970-е Конгресс создал Бюджетное управление Конгресса и Управление оценки технологий, а также реорганизовало Исследовательскую службу Конгресса, чтобы поддержать партийные законодательные процессы внепартийными исследованиями. Эти специализированные аналитические организации пополнили и без того многочисленный аппарат Конгресса, включающий палаты сенаторов и представителей.

Но рейгановское движение в сторону «малого правительства» в итоге повлияло и на то, как функционировал Конгресс. С 1995 года спикер палаты представителей, Ньют Джингрич, стремясь усилить позиции республиканской партии, начал демонтировать аналитические возможности Конгресса, сокращая персонал, отменяя выплаты, препятствуя попыткам сбора средств, избавившись от Управления оценки технологий и, в итоге, как сформулировал наблюдатель Конгресса США Дэниэл Шуман, ограничив способность Конгресса «участвовать в обоснованном принятии решений, отдавая его таким образом на милость чьих-то особых интересов» [109] Daniel Schuman, “Keeping Congress Competent: The Senate’s Brain Drain,” Sunlight Foundation, November 30, 2012, https://sunlightfoundation.com/taxonomy/term/Congressional-salaries/ . 62. Demand Progress and Lincoln Network to Rep. Nita Lowey et al., “Strengthening the Legislative Branch by Increasing Its 302(b) Allocation,” June 22, 2020, https://docs.google.com/document/d/1DUMYLysANqdhngwUjYIDhPbFFr5CjLY1Kvz0KvOYxt8/edit?ts=5ee6d91c . . С 1995 года расходы на полицию Капитолия возросли на 279 %, а архитектурные расходы – на 131 %. Финансирование законодательных функций, например, кадрового обеспечения и привлечения экспертов, напротив, за прошедшие десять лет увеличилось всего на 8 %. Расходы на комитеты Конгресса по сравнению со 111-м созывом Конгресса сократились на 25 %. Комитеты сократили более 1000 рабочих мест, а вспомогательные ведомства – более 2500 рабочих мест за последние 25 лет.

Все это оказало разительное влияние на способность Конгресса заниматься решением серьезных проблем. Членам Конгресса приходится собирать сотни тысяч долларов каждый год, при двухлетнем сроке пребывания в должности, чтобы выполнить задачи своих комитетов, и поэтому на решение проблем не остается времени, учитывая, что и возможностей для такой работы у них немного. Член Конгресса от Нью-Джерси Билл Паскрелл-младший пишет: «Задумайтесь об этом на секунду: каждый из нас представляет примерно 7 500 000 американцев, и в распоряжении каждого из нас небольшой коллектив сотрудников, работающих с пакетами из сотен вопросов. Все это – результат злонамеренных сокращений, осуществленных в 1995 году, которые мы по какой-то необъяснимой причине так и не отменили до сих пор» [110] Bill Pascrell, “Pascrell Testifies before Select Modernization Committee on Congress,” press release, March 12, 2019, https://pascrell.house.gov/news/documentsingle.aspx? DocumentID=3869. . В 2010 году Палата представителей потратила $1,37 млрд и наняла около 8000 сотрудников. Но корпорации и группы, продвигающие чьи-то интересы, потратили в три раза большую сумму на лоббирование в Конгрессе [111] . OpenSecrets.org , “Lobbying Database,” accessed May 4, 2019, https://www.opensecrets.org/lobby/ . . Эти средства, выделяемые на лоббирование, в свою очередь, идут на финансовую поддержку членов Конгресса, так что, в итоге, получается, что группы, защищающие чьи-то интересы, платят членам тех комитетов, чье влияние для них важно.

Паскрелл продолжает: «Нас лишили независимых источников информации, наша исследовательская мускулатура атрофировалась, наши комитеты лишились своей способности вырабатывать политические меры, наши немногочисленные сотрудники бессильны перед армией лоббистов, заполонивших Вашингтон. Конгресс все быстрее утрачивает способность функционировать в мире, который становится все более многогранным в социальном, экономическом и технологическом аспекте, – и мы сами позволили этому произойти» [112] Bill Pascrell, “Why Is Congress So Dumb?” Washington Post, January 11, 2019, https://www.washingtonpost.com/news/posteverything/wp/2019/01/11/feature/why-is-congress-so-dumb/?utm_term=.127a60220713 . .