Коллектив авторов - Совершенствование законодательства об охране здоровья граждан в Российской Федерации

Исследователи, анализирующие современное российское законодательство в сфере охраны здоровья, высказывали предложения по совершенствованию механизма правового регулирования охраны здоровья. Так, А.А. Понкина предлагает внести в Закон об основах охраны здоровья гарантии прав пациентов от врачебной ошибки, как отдельного врача, так и медицинского учреждения, дефектов медицинской помощи в целом. Для реализации такой задачи предлагается нормативно закрепить систему обязательного страхования медицинской ответственности врачей и медицинских организаций [74].

Пучкова В.В. предлагает внести конкретику в норму о прохождении обязательного медицинского освидетельствования и прохождении диспансеризации, за несоблюдение которой должна наступать юридическая ответственность несознательного гражданина. Однако ни вид, ни мера ответственности в законе не определены. По мнению В.В. Пучковой, необходимо исключить из законодательства норму об обязательном прохождении медицинских осмотров без исключения для всех граждан и включить разъяснение относительно граждан определенного круга профессий. Кроме этого, в Законе об ОМС следует нормативно закрепить добровольный характер медицинской помощи, т. е. каждый гражданин вправе решать выполнять ему рекомендации врача или отказаться от лечения. Иначе это будет означать запрет права на отказ от медицинского вмешательства [75].

Таким образом, в законодательстве в сфере здравоохранения имеет место разрозненность и отсутствие системности правового массива, что, безусловно, снижает качество правового материала и затрудняет практику его применения. Поэтому возникает необходимость в продолжении совершенствования российского системы здравоохранения и ее правового обеспечения.

Относительно методологических подходов в отечественной и зарубежной теории и практике по проблемам обязательного и добровольного медицинского страхования существует значительное количество научных трудов, которые посвящены исследованию данной тематики.

Вопросам формирования и развития системы ОМС в России и за рубежом посвящены работы многих ученых. Так, основные этапы развития медицинского страхования в нашей стране раскрыты в работах А.В. Евтиховой [76], А.А. Кожевникова [77], З.П. Номоконовой [78], С.С. Оношко [79], Э.А. Русецкой [80]и др.

Например, С.С. Оношко в своем диссертационном исследовании «Роль обязательного медицинского страхования в финансировании здравоохранения региона (на примере Сибирского федерального округа)» раскрывает девять этапов развития медицинского страхования в России, характеризующихся изменениями механизма образования и использования финансовых ресурсов для обеспечения гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам России [81]. В частности, первый этап датируется с марта 1861 г. (с принятием 6 марта 1861 г. Закона «Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных заводах») по июнь 1903 г. (2 июня 1903 г. принят Закон Российской империи «О вознаграждении граждан, потерпевших вследствие несчастного случая, рабочих и служащих, а равно членов их семейств на предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности») и связан с зарождением элементов социального страхования.

Предпосылками введения медицинского страхования в России в начале 1990-х годов стали социально-политические процессы, которые привели к кризису власти, возникновению проблемной ситуации в экономике и в обществе. Принятый в 1991 году Закон РСФСР от 28.06.1991 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в РСФСР» за счет неоднократных редакций существенно изменил нормы, которые, с одной стороны, упорядочили данную систему, оптимизировав фискальную и организационную составляющую, а с другой стороны, с течением времени фактически устранили у граждан мотивацию на то, чтобы активно участвовать в ее софинансировании, так как эта функция была закреплена за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а контрольная функция осталась за страховыми организациями.

В 1993 году в вышеуказанный Закон были внесены существенные изменения. Так, изменение произошло в отношении фондов медицинского страхования, которые первоначально создавались в страховых организациях, а с принятием в 1993 году новой редакции приобрели самостоятельность как некоммерческие финансово-кредитные учреждения в форме Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. При этом было введено правило о том, что финансовые средства фондов обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Отмечая относительно положительный результат введения системы ОМС, как вынужденной меры по поддержанию функционирования медицинских учреждений в кризисный период, нельзя не подчеркнуть, что ее уязвимость по причине жесткой зависимости от источников финансирования сохранилась.

В настоящее время основные перемены связывают с изменением порядка финансирования системы здравоохранения, которое до конца 2014 года осуществлялось из трех источников: ОМС, из региональных бюджетов дотировалась скорая помощь, расходы на содержание учреждений и лечение социально значимых заболеваний, из средств федерального бюджета – высокотехнологичная медпомощь (далее – ВМП) и лекарственное обеспечение льготников. С января 2015 года здравоохранение России полностью перешло на одноканальное финансирование, при котором все средства в медучреждения будут поступать из одного источника – фонда ОМС. Переход на одноканальное финансирование призван обеспечить консолидацию финансов в системе ОМС.

Следует отметить, что до введения системы одноканального финансирования ОМС многие ученые высказывали мнение о необходимости проведения данной реформы, а существовавшую многоканальную систему финансирования рассматривали в качестве одной из основных проблем организации обязательного медицинского страхования. Такая система предполагала использование различных источников финансирования (средства бюджетов всех уровней, средства, направляемые на ОМС, а также иные источники). При таком количестве разнородных источников финансирования трудно согласовать и направить средства на реализацию единой цели.

Среди недостатков существовавшей многоканальности финансирования здравоохранения С.С. Оношко отмечал снижение финансовой прозрачности отрасли здравоохранения, ее управляемость, трудности в осуществлении контроля качества оказания медицинской помощи, в целом неэффективное использование финансовых ресурсов. Наличие нескольких источников финансирования здравоохранения затрудняет процесс финансового планирования и реализации программ государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи, в том числе территориальных программ обязательного медицинского страхования [82].