Array Коллектив авторов - Политическая наука №1 / 2014. Формы правления в современном мире

Х.А. Чейбуб пишет о том, что конституционные положения не достаточны для проведения разграничений между системой, в которой президент действительно что‐то значит, и системой, в которой президент не играет существенной роли в политике, а потому интересно выяснить, почему конституции со схожим дизайном влекут столь различающиеся практики – такие, как мы видим в Исландии, Австрии, Кабо-Верде, Центрально-Африканской Республике, во Франции, в Исландии, Мадагаскаре, России и на Украине [Cheibub, 2009, p. 20].

Сегодня в политологии появляется взгляд на форму правления (и полупрезидентская система здесь не исключение) не только (а иногда и не столько) как на конституционно-правовую характеристику власти, но и как на некий набор неформальных практик, характеризующих взаимоотношения в рамках треугольника «глава государства – парламент – правительство».

Во‐первых, форма правления – это конструкция не только юридическая, но и фактическая. Взаимоотношения между ветвями власти зависят не только от правовых предписаний, но и от неформальных политических практик. Пример России периода «тандема» показателен: изменения конституции не было, а сложилась ситуация, при которой власть «перетекла» от президента к премьер-министру. Во‐вторых, могут возникнуть серьезные расхождения между конституцией и практикой: полупрезидентская система в постсоветских странах фактически переросла в суперпрезидентскую. В‐третьих, необходимо говорить о процессе политической институционализации той или иной формы правления в стране – относительно длительном процессе, посредством которого форма правления приобретает ценность и устойчивость. В‐четвертых, следует отметить, что конструкция формы правления de jure требует создания механизма ее функционирования на практике, и без такого механизма форма правления работать не будет [см.: Зазнаев, 2013, с. 204].

3. В литературе справедливо отмечается, что существует большое разнообразие форм полупрезиденциализма [Semi-presiden-tialism and Democracy, p. 265]. Вопрос о разновидностях (типах) полупрезидентской системы и последствиях внедрения тех или иных форм стал активно обсуждаться в науке в последнее время. В основном авторы опираются на классификацию М.С. Шугарта и Дж. Кэри, которые выделили премьер-президентский и президентско-парламентский режимы [Shugart, Carey, 1992]. Первый характеризуется ответственностью премьер-министра только перед парламентом, второй – двойной ответственностью премьер-министра перед парламентом и перед президентом. Кроме того, президентско-парламентская система отличается большим объемом законодательных полномочий президента, а также президентскими полномочиями по формированию и смещению правительства.

Среди исследователей доминирует вывод о том, что президентско-парламентские системы оказывают негативное воздействие на судьбу демократии [Elgie, 2011, p. 189], а именно: такого рода режимы резко повышают риск коллапса демократии, как утверждает С. Меструп, в три раза [Semi-presidentialism and Democracy, 2011, p. 266]. Причина заключается в том, что президенту нет нужды делить власть с парламентом и идти на компромисс с ним, поскольку по своей воле он может отправить правительство в отставку в любой момент. А легислатура может руководствоваться той же логикой, что и президент, и выразить недоверие правительству, пользующемуся поддержкой президента. В результате возникает угроза дестабилизации ситуации, и демократия может стать «жертвой» такой нестабильности [Elgie, 2011, p. 2].

Однако при этом не учитывается, что государства с президентско-парламентской формой правления имеют традиции концентрации власти в руках лидера, авторитарную историю и неразвитые институты демократии.

4. «Ахиллесовой пятой» полупрезидентской системы политологами всегда считалось сосуществование, т.е. ситуация, когда президент и премьер-министр, поддерживаемый большинством парламента, принадлежат к разным политическим партиям. Сосуществование, по мнению большинства авторов, ведет к нарастанию напряженности между президентом и премьер-министром, возникновению тупиковой ситуации и даже параличу власти. Шугарт и Кэри писали об «опасностях сосуществования»: когда президент или кабинет с ассамблеей отказываются признавать притязания на исполнительную власть со стороны другого актора, сосуществование может создать кризис режима [Shugart, Carey, 1992, p. 56–57]. Однако с устоявшимся выводом о негативном характере сосуществования в условиях полупрезидентской системы не согласен Р. Элджи, который, проанализировав эмпирическим путем некоторое число случаев сосуществования, доказывает, что страхи не обоснованы [Elgie, McMenamin, 2009].

5. Другой проблемой полупрезидентской системы является ситуация, при которой парламент сильно фрагментирован и в нем отсутствует стабильное и единое большинство. Тем самым осложняются формирование правительства и его функционирование для любого актора – президента, премьер-министра, парламента. Возникает вакуум власти, для преодоления которого президент или военные переходят к директивному правлению. Закон отступает, и демократия рушится. Такую ситуацию С. Скэч назвала «разделенным правлением меньшинства»: «Ни президент, ни премьер-министр, ни какая-либо партия или коалиция не обладают уверенным большинством в легислатуре» [Skach, 2005, p. 17]. Разделенное правление меньшинства, по мнению Скэч, характеризуется бездействием легислатуры, с одной стороны, и продолжающимся президентским доминированием – с другой, которое принимает форму принятия декретов исполнительной властью как «заменителя» парламентского большинства. Это сопровождается сужением сферы принятия решений до малой группы неизбранных и беспартийных министров. Подобное сужение «нарушает демократические принципы участия и соревнования и делегитимизирует демократически избранную легислатуру» [Skach, 2005, p. 17]. Поэтому Скэч выступает против введения полупрезидентской системы в молодых демократиях, особенно тех из них, которые не имеют стабильной партийной системы.

Однако с ней соглашаются не все, и прежде всего те, кто обосновывает введение президентско-парламентской системы с сильным президентом. Вообще, следует отметить, что в политическом дискурсе большинства постсоветских стран, включая Россию, получил широкое распространение тезис о сильной президентской власти. Многие политики и ученые настаивают на том, что в переходный период стране необходим сильный президент, и наиболее подходящей формой правления является президентская или смешанная (полупрезидентская) модель с сильным президентом.

Вместе с тем решение проблемы эффективности исполнительной власти, на мой взгляд, не сводится к учреждению сильного президентства, поскольку, во‐первых, сильный премьер-министр может быть не менее эффективен, чем президент в президентской республике, о чем говорит деятельность глав правительств в современных западных парламентских и смешанных системах; во‐вторых, одной из современных мировых тенденций является так называемая президенциализация (о ней речь пойдет ниже), существенное возвышение роли премьер-министра, который напоминает президента в президентской республике; в‐третьих, пример России периода «тандема» в 2008–2012 гг. демонстрирует, что не всегда важно, где формально находится центр власти – у президента или премьер-министра [Зазнаев, 2013, с. 203].