Сергей Шишкин - Контролёр-2

Только несколько лет спустя я узнаю, что в департаменте технического содействия развитию было вскрыто мошенничество именно в наборе проектного персонала: работник одного из технических отделов, которые должны проверять соответствие квалификации кандидатов требованиям проекта, за определённую мзду проталкивал на должности «своих» кандидатов. Как это могло быть обнаружено ревизией и почему этого не случилось – об этом мы порассуждаем позднее.

Меня направляют на семинар, организованный ревизорской службой правительства Канады. Название семинара: «Комплексные ревизии». Этот семинар, продолжавшийся пять дней, открыл мне глаза на многие вещи. Оказывается, государственная служба должна не столько управлять жизнью граждан, как я привык считать дома в Союзе, сколько оказывать им услуги. Поскольку граждане оплачивают эти услуги своими налогами, они должны иметь ясную картину количества и качества этих услуг, а также, сколько они стоят. В моём сознании это целая революция! Значит, каждый правительственный орган должен иметь программу, в которой чётко сказано, сколько и каких услуг он должен предоставить населению. На основе этой программы этот орган говорит, сколько ему надо средств для её выполнения. Средства, необходимые для всех правительственных органов – центральных и местных, сводятся в бюджеты – государственный и местные, которые гласно рассматриваются и утверждаются в законодательных органах.

Нет, конечно, я знал, что существуют государственные и местные бюджеты. В моей практике ревизий в Союзе я сталкивался со сметами расходов и доходов разных организаций, как бюджетных, так и хозяйственных. А все сметы бюджетных организаций сводились в бюджеты районов, областей, республик и Советского Союза. Но все эти расчёты составлялись, исходя из штатного расписания, то есть из количества сотрудников. Если количество сотрудников надо было увеличить, то следовало составить обоснование, которое рассматривалось в Министерстве финансов и его органах в зависимости от подчинённости учреждений. Проекты бюджетов, представляемые в законодательные органы (районные и областные советы, верховные советы союзных республик и Верховный совет Союза ССР), судя по газетным отчётам, никогда серьёзно не обсуждались, а принимались в представленном виде. Но в моей ревизорской работе я считал, что проверять составление и выполнение смет ниже моего уровня. Тем более, что это было мало связано с основной хозяйственной деятельностью проверяемых объединений и компаний.

Как следовало из материалов канадского семинара, перед внутренними аудиторами государственных и международных, то есть межгосударственных организаций, возникают новые задачи. Для них уже мало смотреть за тем, как расходуются средства и сберегаются материальные и денежные ресурсы. Они должны удостовериться в том, что проверяемые учреждения, во-первых, заняты тем, для чего они созданы, а, во-вторых, что они выполняют свои задачи эффективно и экономично. Это уже работа посложнее. И самое сложное здесь определить критерии эффективности и экономичности. Ведь эти критерии или стандарты должны быть приняты теми, кого проверяют ревизоры. Иначе проверяющие и проверяемые будут говорить на разных языках и никогда не поймут друг друга. Хорошо, если ревизуемая организация уже имеет свои критерии. Тогда ревизорам надо посмотреть, насколько они обоснованы и насколько они направлены на достижение целей организации. А если их нет, то надо искать и убеждать ревизуемых в их обоснованности.

Таковы были основные принципы новых ревизионных подходов, которые мы, внутренние ревизоры Секретариата ООН, постигали на семинаре канадской ревизионной службы. Для меня эти принципы были откровением. Мои же коллеги – ревизоры моего уровня – почему-то отнеслись к ним без особого энтузиазма. «Ну и ладно, – решил я, – пусть проверяют свою любимую бухгалтерию, льготы и надбавки. А я попробую эти теории на практике».

Но прежде всего надо было понять, как обстоит дело с задачами и критериями, на основании которых определяется потребность в средствах в ООН.

Для этого мне приходится взять два толстенных тома бюджетных предложений Секретариата ООН, которые представляются на утверждение Генеральной Ассамблеи. Регулярный бюджет ООН – двухгодичный. Есть ещё два дополнительных бюджета ООН: технического содействия развитию и операций по поддержанию мира. Они одногодичные. Но меня сейчас интересует главный, или регулярный бюджет. В те времена его объём был около полутора миллиардов долларов. Бюджет разделяется на программы. У программ есть определённые цели. Например, программа политических проблем имеет целью следить за политической ситуацией в мире и доводить до сведения Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ситуации, грозящие политическими конфликтами. Она должна также следить за выполнением уже принятых решений и резолюций в этой области. Программа конференционного обслуживания должна, как и следует из её названия, обслуживать работу всех заседаний ООНи т. д. Всего программ одиннадцать. Последняя, одиннадцатая, программа администрации и управления обеспечивает работу всего Секретариата ООН.

Программы делятся на подпрограммы, которые отвечают за более узкие участки работы. Например, политические проблемы разбиваются по географическим регионам и некоторым глобальным вопросам: разоружение, запрещение химического оружия и т. д. Программа администрации и управления включает подпрограммы кадров, финансов и общего обслуживания (закупки, средства связи, коммунальные услуги и содержание помещений, охрана). В этом разделе я нахожу и отдельную подпрограмму внутренних ревизий, то есть наш отдел.

Каждая подпрограмма делится на программные элементы, а уже в этих элементах я нахожу конкретные «продукты» деятельности Секретариата. Как правило, эти «продукты» представляют собой либо доклады руководящим органам ООН по разным вопросам, либо международные конференции, семинары или «мастерские» по обсуждению или изучению той или иной проблемы международных отношений. Есть и более конкретные «продукты». Например, департамент технического содействия развитию обязуется выполнять определённое количество проектов развития. Наш отдел планирует провести определённое количество ревизий и т. д.

В каждой программе есть расчёт ресурсов, которые требуются на её выполнение. Это штатное расписание сотрудников, командировочные расходы, расходы на привлечение консультантов и экспертов, канцелярские расходы и прочие. Вся система выглядит очень стройно и логично. И я немедленно нахожу, чем наш отдел никогда не занимался и чем мне стоило бы заняться: а как же выполняются все эти запрограммированные мероприятия.