Леонид Полищук - Порознь или сообща. Социальный капитал в развитии городов

Наоборот, клану безразличны интересы города. Кланы не доверяют формальным институтам, считают их чужеродными и потенциально враждебными и либо игнорируют их, решая свои проблемы собственными силами, либо пытаются добиться от властей эксклюзивных привилегий, либо, наконец, стремятся подчинить городское управление собственным интересам. «Клан» и «город» создают, таким образом, совершенно разные системы стимулов для политиков и чиновников: в первом случае поощряются патронаж и политика «разделяй и властвуй», а во втором – создание общественных благ и эффективное управление городскими ресурсами.

Исследования современных европейских городов и регионов подтверждают тесную связь благополучия горожан с запасом гражданской культуры [6]. Пожалуй, нигде эта связь не проявляется столь отчетливо, как в Италии – на севере страны гражданская культура накапливалась веками со времен средневековых городов-республик, тогда как на юге, долгое время остававшемся колонией внешних сил, преобладает клановая структура общества. Разница в качестве городского управления в Милане и Неаполе зримо отражает эти различия в структуре социального капитала.

Выделение в социальном капитале городов и других административно-политических единиц элементов «города» и «клана» позволяет яснее представить себе взаимосвязь социального капитала и государственного управления. Уже отмечалось, что задачей государства в экономике и обществе является предотвращение «провалов рынка», то есть потерь, возникающих ввиду недостаточной координации экономическими агентами своих решений, игнорирования последствий этих решений для окружающих и несовпадения личной и общественной выгоды. Нетрудно видеть, что те же задачи координации ради общего блага решает и социальный капитал, и таким образом напрашивается вывод, что социальный капитал и государство в определенной степени заменяют друг друга. Так оно, конечно, и есть – местные сообщества могут собственными силами поддерживать порядок на своей территории, оказывать друг другу разнообразную помощь, вскладчину создавать или ремонтировать объекты инфраструктуры и пр. Рассмотренный ранее пример Шарьи хорошо иллюстрирует такую способность. В России подобные инициативы признаны официально и для них существует особый правовой статус территориального общественного самоуправления (ТОС).

Формы взаимозаменяемости социального капитала и государства многообразны – граждане жертвуют на благотворительность, компенсируя таким образом нехватку средств на социальные программы, следят за порядком на своих территориях или нанимают частные охранные службы, объединяются для поездок на работу, помогают жертвам стихийных бедствий и пр. Если граждане считают установленные государством законы и правила полезными и разумными, то они вместе с полицией и другими контролирующими службами следят за исполнением таких правил и применяют к нарушителям меры общественного воздействия. Все это снижает потребность в государственном финансировании, регулировании и контроле, и, казалось бы, чем больше в городе (стране) социального капитала, тем более скромную роль в нем должно играть государство, включая муниципальную власть.

На самом деле связь между социальным капиталом и «размером» государства далеко не столь однозначна – в частности, скандинавские страны, будучи мировыми лидерами по уровню доверия и другим ключевым индикаторам социального капитала, в то же время предлагают своим гражданам самые масштабные, по мировым меркам, социальные программы и услуги.

Дело в том, что социальный капитал не только позволяет в некоторых случаях обойтись без государства, но и делает государство более эффективным и подотчетным, и тогда граждане охотно доверяют власти большие ресурсы и обширные полномочия. Вопрос в том, уверены ли граждане, что власть надлежащим образом распорядится этими ресурсами. Такую уверенность дает гражданская культура, которая создает исключительно важное общественное благо – эффективную и подотчетную обществу власть. Если в отношении других общественных благ общество может в большей или меньшей степени полагаться на правительство, то в достижении должной работы властей оно может рассчитывать только на себя. Это означает, что социальный капитал и власть не только взаимно заменяют, но и взаимно дополняют друг друга – чем больше в обществе гражданской культуры, тем выше отдача на ресурсы государственного сектора.

В обществах, бедных социальным капиталом, способность граждан заменить государство и собственными силами поддерживать порядок и создавать общественные блага крайне ограничена, и с этой точки зрения в таких обществах следует ожидать значительного «спроса на государство». Вместе с тем люди распространяют недоверие друг к другу и на государство, имея для этого все основания – при дефиците гражданской культуры государство неподотчетно и неэффективно. Таким образом, возникает противоположно направленный эффект, когда нехватка социального капитала сокращает спрос на государство. В реальности первый эффект преобладает над вторым, вследствие чего возникает парадокс социального капитала, впервые обнаруженный Патнэмом для регионов Италии и затем неоднократно подтвержденный на данных других стран, включая Россию [7]. В городах, регионах и странах, испытывающих нехватку социального капитала, жители недовольны работой органов власти, справедливо считая их коррумпированными и безразличными к нуждам людей, и тем не менее высказываются за более жесткий государственный контроль над экономикой и обществом. Очевидно, выбирая между анархией в обществе без способности к самоорганизации и плохим государством, люди предпочитают государство как меньшее из двух зол.

Социальный капитал современных развитых государств зарождался в самоуправляемых городах Средневековья и эпохи Возрождения. Работы экономистов и историков свидетельствуют о том, что чем более автономным был город столетия назад – в силу географических, политических и прочих причин, тем, при прочих равных условиях, в этом городе сегодня больше доверия и гражданской культуры. Исторический опыт самоуправления способствует накоплению «демократического капитала», который, как показано Т. Перссоном и Г. Табеллини, является важной предпосылкой успеха и устойчивости демократической формы правления [8]. В автономных городах возникали гильдии и другие общественные объединения, которые также стали инкубаторами социального капитала.

Вместе с тем на протяжении последних десятилетий интенсивность прямого общения жителей постиндустриальных городов идет на убыль. Уже упоминавшийся Роберт Патнэм объясняет этот тренд усилением конкуренции на рынке труда и возросшими стандартами потребления, заставляющими трудоспособных членов семьи больше времени отдавать работе, разрастанием городов и переездом жителей в «спальные районы» и пригороды, преобладанием нуклеарных семей и быстрым развитием электронных медиа [9]. Кроме того, в современных городах углубляется сегрегация населения по имущественным, социальным и этническим признакам – богатые отгораживаются от бедных, в том числе и буквально, заборами и охраняемыми территориями, возникают этнические анклавы и т. п.