Уильям Истерли - В поисках роста: Приключения и злоключения экономистов в тропиках

У Макса Эшера есть знаменитая литография под названием «Вверх и вниз». С непревзойденным мастерством иллюзиониста Эшер изобразил, как люди поднимаются и спускаются по прямоугольной лестнице, пока не приходят туда, откуда и начинали подниматься. Так и многие страны, на первый взгляд, все преобразовывали и преобразовывали свою политику по мере получения займов на структурные преобразования, а в результате возвращались к тому, с чего начинали.

У правительства, которое безответственно вело себя до получения займа на структурные преобразования, нет стимулов вести себя ответственно после его получения. Действительно изменить политику может только переход власти от плохого правительства к хорошему. Если безответственное правительство останется на своем месте, то оно создаст иллюзию преобразований, фактически ничего не меняя. Даже когда доноры настаивают на снижении дефицита бюджета, то у безответственного правительства, желающего избежать реальных изменений, есть все стимулы для того, чтобы творчески подойти к финансовому учету.

Сегодняшний дефицит — это способ взять в долг у будущего. Дефицит финансируется новым долгом, что повышает доходы правительства за счет более высоких выплат по долгам завтра. Но государственный долг — не единственный способ, которым правительство, не думающее о завтрашнем дне, может навредить будущему. Есть множество способов, которыми может воспользоваться правительство, чтобы высвободить деньги сегодня за счет создания больших трудностей завтра. Например, оно может сократить текущие расходы на поддержку в нормальном состоянии дорог и потратить эти деньги на покровительство и потребление. К сожалению, экономия на ремонте дорог приведет к необходимости их реконструкции, что в итоге обойдется гораздо дороже. В докладе Всемирного банка о мировом развитии за 1994 г. говорится, что «за последнее десятилетие в Африке своевременный ремонт стоимостью 12 миллиардов долларов позволил бы избежать реконструкции дорог на 45 миллиардов долларов».

Донорам известно об этих методах симуляции. Однако настоять на выполнении поставленных условий все равно трудно. Условия, касающиеся дефицита, как бы слабы они ни были, все же сильнее, чем условия, определяющие затраты на профилактические и ремонтные работы. Рассмотрим пример донорской попытки сохранить уровень расходов на профилактику и ремонт и при этом сократить дефицит бюджета. Вернемся к Кении, получившей с 1979-го по 1996 г. девятнадцать займов на структурные преобразования от МВФ и Всемирного банка. За это время Банк несколько раз изучал государственные расходы Кении. Делались выводы, что необходимо сократить непроизводительные затраты и сохранить уровень разумных затрат, в частности на ремонт дорог. Однако на рекомендации по расходованию государственных средств мало кто обращал внимание.

В 2000 г. сотрудник Всемирного банка, специалист по Кении, жаловался на мизерные средства, выделяемые на профилактику и ремонт. При этом он ссылался на Обзор государственных расходов Всемирного банка за 1996 г., где было отмечено «чудовищное положение дел в области поддержания в рабочем состоянии оборудования и объектов по всем министерствам» [15] World Bank 1996, p. 4. . В Обзоре 1994 г. вновь подчеркивалась «серьезная нехватка ресурсов на профилактику и ремонт» [16] World Bank 1994c, p. 27. . В обзоре 1989 г. указывалось, что расходов на профилактику и ремонт «серьезно не хватает во всех секторах, рассмотренных миссией». В экономическом меморандуме 1983 г. отмечалось, что недостаточное финансирование промежуточных расходов «привело к тому, что проекты не действуют в соответствии с проектной мощностью, а объекты после завершения работ не используются» [17] World Bank 1983, p. 35. . В Экономическом меморандуме по Кении 1979 г. также есть строки о «серьезной проблеме недостатка текущих средств для поддержания существующих проектов на полной мощности». В меморандуме отмечалась особенно серьезная нехватка средств на плановый ремонт дорог (хотя и высказывалась надежда, что «правительство уже предприняло меры для существенного улучшения положения…») [18] World Bank 1979, p. 51; см. также p. 17. .

Фундаментальный принцип остается все тем же: правительство, которое проедает будущее, набирая долги, будет проедать будущее и другими способами. Например, оно может сократить расходы на инфраструктуру, которая принесла бы доход в будущем, снижая таким образом сегодняшний дефицит, но увеличивая завтрашний. Африканские государственные телекоммуникационные компании настолько снизили инвестиции в новые телекоммуникации, что клиенты ждут по восемь и более лет, пока им установят новую телефонную линию. А ведь прибыль, которую дает в Африке каждая телефонная линия, по мировым стандартам очень высока [19] Mallet 1998. .

Правительство может получить прибыль сегодня также за счет продажи успешно функционирующих государственных предприятий — в ущерб будущей выгоде. За период с 1989-го по 1993 г. Нигерия имела два действующих соглашения с МВФ и получила два займа на структурные преобразования от Всемирного банка, которые накладывали ограничения на бюджетный дефицит и государственный долг. За это время она продала государственные акции прибыльных нефтяных компаний на 2,5 миллиарда долларов. В то же самое время 12 миллиардов долларов из нефтяных доходов исчезли с официальных счетов, — возможно, в карманы нигерийских чиновников. Это общее явление: страны, которые получают займы на структурные преобразования, получают также и бóльшие суммы от продажи государственных компаний, чем страны, которые таких займов не получают.

Страны с программами структурных преобразований также быстрее выкачивают нефть из недр, чем в периоды отсутствия таких программ. Таким образом, они получают большие доходы сегодня и лишают себя возможности извлекать прибыль от продажи нефти в будущем [20] Easterly 1999d. .

Правительства могут и просто перераспределить расходы и доходы во времени, чтобы покрыть текущий дефицит [21] Alesina and Perotti 1995 обнаружили, что коррекция дефицита, достигнутая путем снижения потребления, оказывается более стойкой, чем снижение дефицита иными способами. Это согласуется с выводами данной главы. . В 1998 г. Бразилия выпустила государственные облигации с нулевым купоном, по которым выплата основной суммы и процентов приходилась на следующий год. Таким образом, сократились расходы текущего года. Многие правительства прибегают к отсрочке платежей государственным подрядчикам или поставщикам. Эти отсрочки сокращают бюджетный дефицит текущего года и эксплицитный (явный) государственный долг за счет увеличения дефицита следующего года и имплицитного (неявного) государственного долга [22] Руководство по статистике государственных финансов (Government Finance Statistics Manual) (IMF 1986, p. 31) рекомендует кассовый метод учета, а не метод начисления. В нынешней практике используется сочетание обоих методов. Когда просрочка по платежам становится серьезной проблемой, традиционный подход к дефициту в развивающихся странах часто отражает ее в явном виде как финансовую проблему для достижения целевого дефицита по методу начисления. В руководстве 1996 г. Government Finance Statistics Manual (IMF 1996d, p. 16) рекомендуется учет по методу начисления. Однако просрочка может все равно использоваться для временного достижения целевого размера государственного долга. .