Сергей Алексашенко - Битва за рубль. Взгляд участника событий

После завершения последнего раунда переговоров Министерство финансов сводит воедино ассигнования всех бюджетных организаций. Составляются проекты пояснительных записок, подготавливаются таблицы, и Минфин представляет Правительству первый проект бюджета. Представление проекта бюджета обычно проводится на встрече Министра финансов и ряда его заместителей с Премьер-министром. Премьер-министру сообщается о наиболее существенных характеристиках бюджета и приоритетах в области расходов, указывая также, в каких областях произведены наиболее значительные сокращения и каков потенциальный риск при сокращении первоначальных заявок бюджетных организаций до более разумных уровней. На этом этапе Премьер-министр может задать ряд вопросов, в том числе попросить предоставить дополнительную информацию об относительной доле ассигнований каждой организации, их увеличении по сравнению с предыдущим годом, степени произведенных сокращений, областях, которые подверглись сокращению, и т. д.

На момент представления бюджета Премьер-министру обычно имеется нераспределенный резерв в размере 3—5 процентов от общей суммы доходов бюджета. Премьер-министр распределяет этот резерв в полном объеме между конкретными организациями, если считает, что их заявки подверглись чрезмерному сокращению, или если само Министерство финансов видит достаточные основания для некоторого увеличения расходов. Затем проект бюджета представляется на заседании Правительства. На этом заседании министры выдвигают свои возражения, как правило, заявляя, что значительные сокращения против их первоначальных заявок, на которые им предлагается пойти, наносят ущерб интересам соответствующих секторов. В период, предшествующий этому заседанию, каждое ведомство затрачивает значительное время на подготовку документов и объяснение (иногда очень подробное) весьма обоснованного характера их запросов. В ходе обсуждения бюджетов последних лет, несмотря на настоятельные просьбы министров, высказанные на заседании, в предложения, представленные Министерством финансов, не было внесено существенных изменений. Главная проблема заключается в том, что хотя все хотели бы иметь больше средств для расходов, не всегда ясно, какие имеются новые источники дополнительного финансирования. Из-за нежелания Правительства идти на более решительные действия по обеспечению доходов (как уже отмечалось, само правительство нередко предпринимало инициативы, уменьшавшие сбор доходов) и того факта, что размер дефицита на этом этапе, как правило, уже не подлежит обсуждению, возможности для удовлетворения просьб об увеличении расходов чрезвычайно ограничены или вовсе отсутствуют.

Одним из главных недостатков этого этапа бюджетного процесса является то, что Министерство финансов отвечает за переговоры с бюджетными организациями, но не имеет четкого представления о характере их работы. Только в конце 1997 года Минфин начал собирать информацию о реальном количестве организаций, финансируемых из федерального бюджета, и анализировать их деятельность. Переговоры о сокращении расходов часто проходят в условиях отсутствия информации, которая позволила бы сделать более обоснованный выбор. В условном примере с Министерством культуры возможна следующая ситуация. В рамках предыдущих бюджетов Министерству культуры удалось получить финансирование на приобретение произведений искусства и других материалов для ряда очень важных музеев. Эти закупки были осуществлены в соответствии с бюджетом, но в рамках планируемого бюджета необходимость в таких расходах отсутствует. Однако скорее всего Министерство культуры при составлении своей заявки «забудет» исключить соответствующие расходы на дополнительные закупки, хотя в действительности в предстоящем финансовом году таких закупок не ожидается.

Поскольку переговоры с бюджетными организациями ведутся на обобщенном уровне и преследуют, главным образом, цель сокращения расходов до уровня, соответствующего общим макроэкономическим показателям, конкретной структуре расходов каждой бюджетной организации уделяется мало внимания. Министерство финансов нередко не знает, будет ли уровень финансирования того или иного ведомства после сокращения ассигнований недостаточным или избыточным, приведет ли такое сокращение к чрезвычайным трудностям и снижению эффективности (с точки зрения интересов экономики в целом) или же, вследствие примененной ранее бюджетной организацией «творческой» практики бухгалтерского учета, эта организация окажется в относительно комфортной финансовой ситуации, что будет означать дополнительные издержки для других бюджетных организаций, где такие методы учета не использовались и чьи предложения, возможно, изначально были более прозрачными.

Отсутствие накопленной истории по многим статьям расходов бюджетных организаций, инфляционная среда, в которой в течение нескольких лет проходила подготовка бюджетов, вследствие чего увеличение номинальных расходов в два или три раза представлялось «разумным», недостаток в Министерстве финансов квалифицированных кадров, которые могли бы вести наблюдение за динамикой расходов ключевых бюджетных организаций и сравнивать утвержденные и фактические расходы, – все эти факторы делают этот процесс крайне неэффективным и потенциально несправедливым. Боле того, создают возможности для злоупотреблений. Составление бюджета на приростной основе в условиях высокой инфляции в стране с переходной экономикой связано с определенным риском, требующим от официальных органов особой бдительности. При высоких темпах инфляции просьбы об увеличении номинальных расходов могут казаться обоснованными, в то время как сам переходный процесс может требовать прекращения государственного участия в некоторых традиционных областях финансирования. Чтобы выявить эти области, установить оптимальное распределение дефицитных ресурсов и сферы, в которых сокращение расходов будет в наибольшей степени способствовать повышению экономической эффективности, необходимы значительные административные ресурсы, формирование которых должно быть одной из важнейших задач управления экономикой.

После утверждения проекта бюджета на заседании Правительства он направляется в Государственную Думу, где подробно рассматривается перед началом официального обсуждения. На это обычно уходит от двух до четырех недель. Дума проводит первое слушание, на котором она может либо утвердить, либо отклонить бюджет в целом. Утверждение бюджета в первом чтении подразумевает согласие с лежащими в его основе макроэкономическими параметрами (темп роста цен, объемы ВВП, динамика курса рубля, объем доходов, расходов и дефицита бюджета), использованными при подготовке бюджета. На этом же этапе принимаются многие ключевые решения, как, например, «не использовать кредиты Центрального банка для финансирования дефицита бюджета в 1995 году» или противоположное решение при обсуждении бюджета 1999 года. В случае отклонения бюджета он должен возвращаться Правительству с различными комментариями и запросами.