Лада Брагинская - Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

По результатам проведенных контрольных мероприятий неоднократно делались выводы о значительных недостатках в ходе подготовки и реализации займов МФО по вопросам несогласованности целей заимствований, затягивания сроков согласования условий предоставления займов и освоения средств.

Данные недостатки были в значительной степени устранены к 2006 году. Сформировалась тенденция к привлечению займов МФО только на цели реализации задач общегосударственного значения, увеличивая при этом российское софинансирование осуществляемых проектов. При этом данная тенденция не означает свертывания сотрудничества с МФО. Акцент в отношениях с МФО смещается в сторону оказания России консультационно-аналитического содействия.

Долговой политикой на 2007–2009 годы предусматривается сохранение и развитие данной тенденции.

Другой важной задачей является повышение эффективности действующих проектов. Данная задача предполагает подготовку нормативных правовых актов, устанавливающих порядок и методику оценки эффективности проектов, осуществляемых с участием МФО (в том числе на стадиях подготовки, реализации и после завершения), порядок контроля за реализацией проектов, а также порядок отчетности исполнителей проектов.

В связи с изложенным, помимо государственного финансового контроля за законностью расходования бюджетных средств на первый план начинает выступать контроль за эффективностью их расходования на различных стадиях бюджетного процесса.

Анализ использования финансовых займов Международного банка реконструкции и развития (МБРР) с момента вступления Российской Федерации в 1992 году в эту международную финансовую организацию показывает, что возможности использования этих кредитных ресурсов не были использованы в полной мере. Это было обусловлено, в частности, отсутствием в России четкой системы организации работы с займами МБРР, которая заметно отставала от процесса привлечения этих кредитов, зачастую не учитывала специфики организации работы банка и накапливаемого опыта сотрудничества с ним.

В то же время наблюдалось отсутствие должной адаптации МБРР к российским социально-экономическим условиям. Выделение средств предполагалось в виде траншей, критерии предоставления которых формировались до начала реализации проектов, а контроль за выполнением обязательств проводился только через несколько лет, без учета произошедших социально-экономических изменений в стране.

Такая формальная оценка рассмотрения результатов проектов, наряду с ужесточением требований МБРР, приводили к задержкам выделения траншей, а также к решению российской стороны отказаться от части неиспользованных средств. Это вело к дополнительным расходам федерального бюджета за резервирование заемных средств.

Представляется целесообразным отметить и определенные положительные аспекты привлечения финансовых займов МБРР. В своей совокупности этот тип займов, несмотря на отсутствие комплексной оценки их эффективности, обладал большей стратегической значимостью (по крайней мере, с точки зрения постановки целей), по сравнению с распылением средств МБРР на финансирование большого числа не увязанных между собой инвестиционных проектов, отражающих ведомственную заинтересованность.

Привлечение финансовых займов в начале 1990-х годов способствовало смягчению отрицательных социально-экономических последствий переходного периода посредством критического импорта и стабилизации федерального бюджета (реабилитационные займы), а также, хотя и косвенно, связанных с реформированием таких проблемных областей, как социальная защита населения и угольная промышленность и смягчение других острых проблем реформирования российской экономики начала 1990-х годов. Следует отметить, что многие мероприятия, предусмотренные соглашением с МБРР о третьем займе на развитие экономики, продолжают осуществляться, несмотря на аннулирование этого займа.

В качестве основного вывода по рассмотрению результатов использования финансовых займов МБРР следует отметить, что в условиях чрезвычайных, острых проблем состояния социально-экономического развития Российской Федерации в 1990-х годах привлечение этих займов в целом было обоснованным.

В то же время показано, что в случае возникновения необходимости привлечения новых финансовых займов в будущем, потребуется более четкая организации системы управления за расходованием заемных средств, а также более ответственное отношение органов исполнительной власти к принятию на себя обязательств перед МБРР. Представляется также важным учитывать накопленный опыт сотрудничества с МББР при использовании ресурсов других международных финансово-экономических организаций.

Значительный объем предоставления гарантий Правительства Российской Федерации приходится на импортеров – поставщиков оборудования и услуг российским хозяйствующим субъектам (под так называемые «связанные» кредиты).

В ходе реализации контрактов на поставку оборудования и услуг их конечные цели и условия неоднократно меняются в одностороннем порядке или иностранным поставщиком, или российскими внешнеторговыми посредниками. Указанные изменения часто не согласовываются с конечными получателями. Отсутствие согласования этих изменений приводит к значительному удорожанию поставляемого оборудования, срыву и переносу его поставки на более отдаленные сроки (от контрактных).

В ходе проведения контроля за состоянием данного вида задолженности неоднократно выявлялись факты отвлечения кредитных ресурсов и использования заемных средств не по целевому назначению.

Конкурсы по отбору проектов, предусмотренные, в том числе Бюджетным кодексом Российской Федерации, часто не проводятся либо носят формальный характер.

Обеспеченность кредитов, предоставленных российским получателям под внешние гарантии, или не предусматривается или оформляется в виде поручительств субъектов Российской Федерации. В условиях дефицита бюджетов последних их поручительства не могут считаться достаточными. В результате растет объем просроченной задолженности по возврату российскими получателями в федеральный бюджет средств, полученных по кредитам.

В настоящее время привлечение новых «связанных» кредитов от правительств иностранных государств под государственные гарантии, налагающих обязанность закупать услуги, или товары у стран, которые эти кредиты предоставляют, и отличающихся низкой экономической эффективностью, полностью исключается.