Григорий Марченко - Финансы как творчество: хроника финансовых реформ в Казахстане

Я предполагал, что запуск системы накопительного обеспечения приведет к еще одному важному результату – даст толчок развитию фондового рынка: ведь пенсионные активы должны инвестироваться в определенные инструменты. Кроме того, появлялась возможность сократить дефицит бюджета: подразумевалось, что не менее 50 % пенсионных активов должно инвестироваться в государственные ценные бумаги.

Таким образом, стратегия пенсионной реформы должна была включать в себя три составные части:

– создание обязательных пенсионных фондов и переход от солидарной пенсионной системы к накопительной;

– инвестирование средств НПФ, главным образом, в государственные ценные бумаги;

– приватизацию части предприятий реального сектора экономики и вывод их акций на рынок ценных бумаг.

Хорошо помню, что текст концепции пенсионной реформы я набирал еще в программе LEXICON: в WORD мы перешли чуть ли не год спустя. Эти три странички, собственноручно мною набитые в допотопной текстовой программе, сохранились и лежат где-то у меня дома. Когда придет время, отдам их в музей.

Затем настала пора коллективного обсуждения. В целом наши «мозговые штурмы» постепенно выработались в типовую процедуру. Мы вчетвером (Сембаев, Дамитов, Жандосов, я) садились в кабинете Сембаева. Я набивал в компьютере «болванку», которую затем коллектив начинал обсуждать. Я довольно часто «генерил идеи», Жандосов как типичный «скорпион» очень въедливо их критиковал, за что Валентин Константинович Назаров в свое время частенько называл его садистом. (С критикой вообще всегда получалось отлично – она была обильной и от души.) А Сембаев как человек мудрый и с богатым жизненным опытом всегда мог сказать, что пойдет, что не пойдет, где мы предлагаем излишне радикальные меры, и так далее. Наше сотрудничество потому, пожалуй, и получалось эффективным, что мы были совсем разными.

Вообще важно, чтобы люди в команде были разными, в том числе и по возрасту, и по жизненному опыту. Одинаковые люди мыслят одинаково, во всем друг с другом соглашаются и поэтому, вырабатывая определенные решения, склонны считать их оптимальными. Возникает эффект, который англичане называют «Group think». Но на стадии воплощения последствий этих коллективных «дум» в жизнь выясняется, что население страны мыслит по-другому и не очень готово поддерживать предлагаемые решения. А мнение граждан страны приходится учитывать!

Словом, мы разработали концепцию пенсионной реформы. Затем Жандосов как председатель Национального банка показал проект президенту. Президент в целом идею одобрил, но позвал меня уточнить детали. После этого мы начали готовить концепцию накопительной пенсионной системы уже в рамках правительственной рабочей группы, в которую теперь входили представители не только НБК, но и других ведомств.

Любая пенсионная реформа требует, во-первых, политической воли, а во-вторых, участия как минимум министерства финансов. Потому что бесплатных пенсионных реформ не бывает. И не может быть в принципе. Допустим, вначале работает солидарная пенсионная система, и все работающие платят в нее отчисления. Потом запускается накопительная система, и люди начинают перечислять взносы уже в частные пенсионные фонды. Тем самым государственная система пенсионные отчисления получать перестает, в ней возникает дефицит и с каждым годом он, естественно, увеличивается. А закрывать его приходится деньгами министерства финансов – других источников по определению не существует. Конечно, частично проблему дефицита можно решать за счет заимствований (и в проект реформы мы закладывали эту возможность), частично использовать средства от приватизации, находить иные источники. Но «дырка» в бюджете солидарной системы все равно останется. У нас, скажем, она составляет примерно 500 млн долларов в год – сумма для Казахстана достаточно большая.

По этой причине министерство финансов каждый год должно направлять определенные средства на то, чтобы расплатиться с долгами солидарной пенсионной системы. Так что можно написать замечательную, даже гениальную программу пенсионной реформы, но без участия в ней правительства в целом и министерства финансов, в частности, такое творчество теряет всякий смысл.

После обсуждений и согласований начались организационные мероприятия. Под пенсионную реформу в структуре исполнительной власти республики были произведены определенные кадровые изменения: в частности, объединили министерство труда и министерство социальной защиты. В марте 1997 года концепция реформирования национальной системы пенсионного обеспечения была одобрена в правительстве. В мае проект закона «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» был внесен на обсуждение в парламент. На этом этапе президент снова сильно помог нашей команде, потому что объявил законопроект срочным. Но у парламента все равно оставался всего месяц на то, чтобы принять или отвергнуть документ. Потом начинались летние вакации, и дело могло отложиться на осень. А с осени перейти, как это бывает, на зиму, а там бы возникли новые непредвиденные препятствия: в общем, перед нами замаячил цейтнот.

Поскольку месяц – это нереально короткий срок для прохождения законопроекта через парламент.

К тому времени по пенсионной линии уже накопились большие долги: летом 1996 года пенсии повысили, и государственный бюджет не справлялся с их выплатами. Правительство сумело довести до сведения парламента идею, что если законопроект по пенсионной реформе будет законодательной властью принят, то текущую задолженность по пенсиям закроют из бюджета. А если проект «прокатят», то долги не только не исчезнут, но будут накапливаться дальше. И нести за это политическую ответственность перед избирателями придется парламентариям текущего созыва.

В июне того же года закон о пенсионном обеспечении был принят парламентом страны, президент подписал его 1 июля, и парламент ушел на каникулы. С законопроектом успели поработать обе палаты – и мажилис, и сенат внесли в него довольно много изменений, но суть документа они не затронули. Мы полностью выдержали график. И с начала 1998 года республика приступила к строительству новой пенсионной системы.

Вкратце выглядит новая система так.

В Казахстане каждый гражданин трудоспособного возраста участвует в формировании своих пенсионных накоплений в обязательном порядке. Существуют расчеты, сделанные давным-давно: для того чтобы человек мог накопить в накопительной пенсионной системе деньги, достаточные для обеспечения собственной старости, он/она должны отчислять минимум 8 % от своей зарплаты. У нас в Казахстане норма обязательных отчислений составляет 10 %, и эта цифра, по моему убеждению, оптимальна.