Ольга Минченко - Знакомьтесь, административные барьеры, или Государственное регулирование бизнеса по-русски

На рынке образовалось множество организаций, оказывающих услуги по предаттестационной подготовке и сопровождению процедуры аттестации. Распространено мнение о том, что такие организации имеют неформальные связи с соответствующим управлением Ростехнадзора и часть своих доходов направляют на «поддержание» таких связей. Занятия в центрах обучения часто проводят действующие сотрудники Ростехнадзора.

За период с 2007 по 2011 год только в Центральной аттестационной комиссии Ростехнадзора (без учета региональных комиссий) было аттестовано 61 433 человека (без учета повторных аттестаций). Региональные управления Ростехнадзора проводят аттестацию специалистов в большем объеме. Так, только за первое полугодие 2013 года и только в Печорском управлении Ростехнадзора, действующем на территории только двух субъектов РФ (Республики Коми и Ненецкого автономного округа), было аттестовано более 1 тысячи человек.

Основным камнем преткновения при аттестации специалистов в сфере промышленной безопасности является отсутствие законодательных оснований для такой функции. По сути дела, Ростехнадзор сам наделил себя полномочием проводить аттестацию, выпустив 29 января 2007 года Приказ № 37 «О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».

В законодательных актах есть только обрывочные указания на необходимость аттестации специалистов. Так, Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предусматривает лишь обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности, а также обязанность со стороны работников проходить подготовку и аттестацию в области промышленной безопасности. При этом нигде в законе не сказано, что аттестацию организует и осуществляет Ростехнадзор.

Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» вообще не упоминает аттестацию работников как обязательную процедуру (хотя данный приказ Ростехнадзора лукаво указывает его в качестве одного из документов-оснований устанавливаемого регулирования).

Федеральный закон «Об электроэнергетике» предусматривает лишь процедуру аттестации лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике. Во исполнение данной нормы Правительство РФ предусмотрело, что утверждение единых аттестационных требований и порядка проведения аттестации осуществляет Минпромэнерго России, а саму аттестацию проводит Ростехнадзор.

Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» предусматривает полномочия федеральных органов исполнительной власти устанавливать процедуру аттестации специалистов лишь в регулируемой сфере, а именно специалистов в области использования атомной энергии.

Таким образом, согласно действующему законодательству, полномочия федеральных органов исполнительной власти ограничиваются утверждением правил аттестации и проведением аттестации в отдельных отраслях и применительно к работникам в определенных сферах деятельности [95].

Ростехнадзор же наделил сам себя полномочием по комплексному регулированию процедуры аттестации и распространил обязательность аттестации на все категории специалистов, работающих с опасными производственными объектами [96], а также объектами, на которых эксплуатируются тепло– и электроустановки и сети.

Минэкономразвития России проводило оценку регулирующего воздействия Приказа Ростехнадзора № 37. В итоговом заключении также указывалась проблема отсутствия законодательных оснований рассматриваемого регулирования.

Вопрос о неправомочности Ростехнадзора регулировать указанную сферу был предметом рассмотрения в Верховном суде РФ. Решением данного суда от 13 ноября 2008 года№ КАС08-716 Приказ № 37 был признан изданным уполномоченным органом. Суд при этом сослался на общую компетенцию органа в сфере промышленной безопасности, что является довольно спорным аргументом.

Несмотря на сомнительность правового регулирования обязательной аттестации специалистов, работающих с опасными производственными объектами, отсутствие такой аттестации является на практике основанием для привлечения к административной ответственности по статье 9.1 КоАП РФ, предусматривающей не только штрафы размером до 1 миллиона рублей, но и приостановление производственной деятельности на срок до 90 суток во внесудебном порядке.

Одной из наиболее неприятных практических проблем при аттестации специалистов в области промышленной безопасности является то, что в некоторых случаях аттестацию необходимо проходить в Центральной аттестационной комиссии, находящейся в Москве. На первый взгляд проблема незначительна, однако на практике она создает множество трудностей.

Только в Москве могут аттестовываться:

• руководители организаций и их заместители, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, численность работников которых превышает 2 тысячи человек;

• члены аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2 тысячи человек;

• иные лица по усмотрению председателя Центральной аттестационной комиссии или его заместителя [97].

За период с 2007 по 2011 год Москву с целью аттестации посетило более 61 тысячи человек. По данным компании «Мечел», стоимость командировочных расходов на одного человека, направляемого на аттестацию, составляет около 60 тысяч рублей. Несложно посчитать, что с 2007 по 2011 год совокупные издержки бизнеса на эти цели составили ориентировочно 3 миллиарда 686 миллионов рублей.

Кроме собственно затрат на командировку к обременению следует отнести также и вынужденный отрыв от работы. В Москву едут аттестоваться руководители и заместители руководителей организаций. Отвлечение от производственного процесса руководящего состава организаций вызывает сильное раздражение бизнес-сообщества.

Нужно также добавить то, что Приказ № 37 не предусматривает четких сроков вызова на аттестацию с момента отправки письма-заявки. Эта мелочь еще более затрудняет планирование производственного процесса.

Сообщения с форума tehdoc.ru [98]

zuzuka«…удостоверения об аттестации руководителей и специалистов выдаются на организацию. По сути, аттестация проходит по определенным ПБ с периодичностью 1 раз в 5 лет или чаще для отдельных областей надзора. Если я аттестована, например, по ПБ 10-382-00, ПБ 10-611-03 и т. д., то при смене места работы меня вынуждают пройти аттестацию еще раз по тем же самым ПБ, при этом не учитывается, что срок повторной аттестации еще не настал. Аргумент, который я чаще всего слышу из уст инспекторов Ростехнадзора: „Вы проходите аттестацию в соответствии с должностными обязанностями“, я не считаю аргументом, потому, что аттестацию по факту прохожу именно на знание ПБ, а потом я же думаю, как требования ПБ реализовать на моем предприятии с учетом его особенностей и в соответствии с моими должностными обязанностями. Плюс Ростехнадзор не так давно решил навести порядок в областях аттестации и теперь мне, как специалисту, необходимо сдавать экзамен по одним и тем же ПБ несколько раз, например, как лицо, ответственное за надзор, плюс как член аттестационной комиссии и т. д. При этом программы подготовки к аттестации одинаковые и на обучении присутствуют люди, которые должны пройти аттестацию по разным областям одних ПБ.