Наталья Игнатюк - Основы публичного экономического права России. Учебное пособие

Но сколько бы ни спорили, очевидно то, что вопросы государственного управления относятся к публично-правовой сфере общественной жизни и более всего – к административному праву. Сама наука административного права довольно архаична, поэтому пришло время структуризации этой отрасли права как науки.

Причина – изменившиеся общественные отношения и изменения в укладе государственного сектора экономики. Изменились виды государственных функций и объем компетенции органов власти и органов государственного (муниципального) управления. Ранее известные варианты компиляции норм о статусе органов власти и органов государственного управления уже не позволяют субъектам управления своевременно и адекватно реагировать на внутренние и внешние вызовы. Появление новых институтов права и предметов регулирования, их комплексность, наличие у них межотраслевых признаков уже не «укладываются» в ранее сформировавшееся представление о строгом их распределении по отраслям права и отраслям законодательства. Неоднократно начинаемые [52] См. Указ Президента Российской Федерации от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» (СЗ РФ, 2003, № 30, ст. 3046); Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. № 1789-р, одобрившее Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. (СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720). , но так пока и не завершившиеся «с положительным сальдо» административные реформы – лишний раз доказывают это.

Один из вариантов решения этой довольно сложной задачи – определиться не с отраслью права, с помощью которой осуществляется системное правовое регулирование в сфере экономики, а с целями, задачами, функциями и видами деятельности тех субъектов управления, что определяют государственную экономическую политику или участвуют в её реализации.

В настоящее время вопросы регулирования экономики и экономической деятельности не систематизированы, не представлены каким-то отдельным блоком законодательства, а относятся к разным отраслям права. Такая ситуация не способствует правильному определению роли и характеру функций субъектов государственного управления, «отвечающих за состояние дел» в сфере экономики, не позволяет «увидеть» всю картину происходящего в организации, регулировании и управлении экономической деятельности в целом. Есть представление лишь об отдельных частях экономической жизни, но цельного представления о том, кто из субъектов государственного управления отвечает за состояние дел в сфере экономики, кто из них и какие государственные функции выполняет, почему происходят сбои в экономическом развитии и т. д. пока нет.

Так, гражданское право регулирует отношения имущественного характера, в большей мере – частного права, в меньшей – государственного и муниципального. Финансовое право регулирует отношения в финансовой сфере, в большей мере отношения по поводу государственных и муниципальных финансов, в меньшей – частных финансов и т. д. Многие отраслевые кодексы (Воздушный, Земельный, Градостроительный, Лесной и др.) имеют больше норм административного права, чем гражданского, хотя условно относятся к гражданскому законодательству. Многие отраслевые федеральные законы, условно относимые к гражданскому законодательству, по своему содержанию охватывают именно компетенцию органов власти и государственного (муниципального) управления, чем деятельность субъектов негосударственного (коммерческого) сектора.

Анализ Реестра полномочий субъектов управления в Российской Федерации [53] Автором и составителем данного Реестра является Н.А. Игнатюк. показывает, что большинство норм, регулирующих отношения в сфере экономики, имеют не гражданско-правовой, а именно публично-правовой характер. Чаще всего участником этих отношений являются органы власти и государственного (муниципального) управления, в связи с чем их деятельность в отраслевом законодательстве и является объектом публично-правового регулирования.

Вполне возможно, что появление такой подотрасли права, как публичное экономическое право, могло бы собрать в единое целое разбросанные по другим отраслям институты права и предметы регулирования, относящиеся к вопросам установления и реализации государственной экономической политики. А выработка нового подхода к определению роли органов власти и государственного управления в экономической жизни страны стало бы актуальным и для практиков, и для ученых.

Вполне очевидно, что выделение новой подотрасли права в виде публичного экономического права обусловлено многими моментами. Во-первых, потребностью [54] Речь идет о потребности, обусловленной и новой парадигмой в отношении структуры административного права и административного законодательства, институтов развития, создаваемых государством, а также вступлением России в ВТО. определить круг вопросов, не дублирующих гражданское (в т. ч. предпринимательское, коммерческое) право и не сконцентрированных только на государственном регулировании, но дающее ясное представление о системе государственного правового регулирования экономической деятельности.

Во-вторых, потребностью выявить всех субъектов управления, в компетенцию которых входят вопросы регулирования и управления в сфере экономики и более четкого установления их правового статуса.

В-третьих, потребностью установить четкие границы по коммерциализации деятельности органов власти, органов государственного и муниципального управления.

В-четвертых, потребностью установления таких правовых барьеров, которые бы не давали возможности, препятствовали бы выстраиванию, при осуществлении хозяйственной (экономической) деятельности, коррупционных схем и иных нелегитимных взаимоотношений.

Удовлетворить такие потребности вполне возможно, если публичное экономическое право заложить как основу новой науки об эволюции общественного экономического развития.

Видится, что публичное экономическое право как подотрасль административного права это система правовых норм, с помощью которых регулируются общественные отношения, складывающиеся в ходе определения и реализации государственной экономической политики, а также отношения, возникающие между субъектами государственного и негосударственного управления при осуществлении экономической деятельности.

Экономическая деятельность в данном случае понимается в общепринятом значении – как совокупность действий на разных уровнях хозяйствования, в результате которых удовлетворяются потребности посредством производства и обмена материальными благами и услугами.