Максим Братерский - Экономические инструменты внешней политики и политические риски

Влияние на потоки торговли товарами и услугами между странами и управление ими остаются одним из самых мощных экономических инструментов проведения внешней политики государства. Вместе с тем в течение последних 20 лет сформировался, усилился и вышел на первые позиции другой экономический инструмент внешней политики – управление международными финансовыми потоками. Его влияние определяется прежде всего объемами международных финансовых трансакций, которые в разы превышают объемы трансакций, связанные с торговлей товарами и услугами. По некоторым оценкам, в настоящее время ежедневно через государственные границы перемещается около 2 трлн долл. [5] Здесь и далее имеются в виду доллары США. , что разительно отличается от ситуации начала 1970-х годов, когда около 90 % международных финансовых операций приходилось на торговлю [6] Barton D. Taking Stock: 10 years after the Asian Financial Crisis // The McKinsey Quarterly 2007. № December. P. 106. . Наглядное представление о сложившейся ситуации может дать сравнение внешнеторгового оборота США по товарам и услугам с оборотом по долгосрочным финансовым инструментам.

Из табл. 1 видно, что если 10 лет назад объем торговли американскими акциями за рубежом лишь незначительно превышал объем торговли товарами и услугами, то сегодня он превышает торговлю товарами и услугами почти в 4 раза. При этом в таблице не учитывается торговля государственными ценными бумагами и разного рода производными финансовыми инструментами, объем которой превышает объем торговли акциями. Соответственно изменился и объем возможностей США влиять на политику зарубежных государств путем регулирования международных финансовых потоков, генерируемых в США или проходящих через американскую финансовую систему

Таблица 1.Сравнение внешней торговли США товарами и услугами с торговлей акциями, млрд долл.

Источник: Подсчитано по данным US Department of Commerce. Bureau of Economic Analysis ( http://www.bea.gov/).

Примечание: Сравниваются (Экспорт США + Импорт США) и (Акции, общий объем покупок иностранными резидентами + Акции, общий объем продаж иностранными резидентами).

Осознание новых возможностей американской внешней политики пришло к администрации США в конце 1990-х годов, когда объем внешней торговли финансовыми инструментами существенно превысил объем традиционной внешней торговли. Администрация Б. Клинтона и ее республиканские оппоненты в конгрессе стали задумываться о том, как поставить на службу внешней политике институты контроля над финансовыми рынками. Тогда же, пусть и в неявной форме, было сформулировано определение финансового инструмента внешней политики как набора экономических инструментов, направленных на управление финансовыми потоками [7] Steil B., Litan R.E. Financial Stratecraft. Р. 4. .

Важным инструментом внешней политики в начале XXI в. стало регулирование доступа иностранных компаний к внутренним финансовым рынкам стран по критериям политических предпочтений государства. Наиболее активно эту политику проводят США, хотя элементы таких действий просматриваются и во внешней политике Великобритании и некоторых других европейских стран.

Содержание политики регулирования доступа к национальным финансовым рынкам состоит в поддержке или запрете действий иностранной компании по привлечению капитала на данном рынке путем размещения своих ценных бумаг. Речь может идти о препятствовании ГРО (первоначальному публичному предложению акций), листинге компании на бирже, запрете на продажу на национальном финансовом рынке акций, облигаций или финансовых деривативов конкретной зарубежной компании.

Идея ограничения доступа иностранных компаний на финансовый рынок США родилась в результате подготовки трех докладов конгрессу США в 1999–2002 гг. и вначале объяснялась политикой национальной безопасности в отношении деятельности КНР на американской территории. В 2001–2002 гг. идея получила развитие в виде проекта закона, направленного на предотвращение сотрудничества иностранных компаний с режимом Судана.

В 1999 г. специальный комитет конгресса под председательством республиканца Кристофера Кокса из Калифорнии подготовил доклад о связи китайских военных с деятельностью китайских компаний в США. (Комитет был основан в 1988 г. для изучения путей попадания в КНР американских ракетных и космических технологий.) Позднее комитет занимался также вопросом китайского шпионажа в ядерных военных лабораториях США. В докладе по этому вопросу был сформулирован вывод, что в США действует более 3 тыс. китайских фирм, многие из которых связаны с китайскими военными, и что с их помощью, а также с помощью научных контактов и культурного обмена КНР осуществляет военно-промышленный шпионаж в США.

Другой доклад по этой же тематике, выпущенный летом 1999 г., был подготовлен Комиссией Дейча, названной так по имени ее председателя, бывшего директора ЦРУ Дж. Дейча [8] Полное название комиссии – Commission to Assess the Organization of the Federal Governm ent to Combat the Proliferation of Weapons of Mass Destruction. . В своем докладе Комиссия Дейча уделила много места развитию положений предыдущего доклада о том, что КНР использует американский финансовый рынок как для финансирования военных и гражданских расходов китайского правительства, так и для маскировки своих усилий по похищению американских технологий, имеющих отношение к безопасности страны. Комиссия пришла также к заключению, что Комиссия по ценным бумагам (Securities and Exchange Commission (SEC) – главный регулятор финансового рынка США) не сумела обеспечить эффективный мониторинг коммерческой деятельности КНР в США. В докладе кроме этого было выдвинуто предположение о возможности применения финансовых санкций в отношении китайских компаний в США.

Из развернувшейся в результате публикации доклада дискуссии между председателями комиссий Кокса и Дейча и SEC родилась общая идея о выработке механизма, который мог бы отсечь «плохие» компании от американского финансового рынка. Любая компания, привлекающая деньги американских инвесторов, согласно требованию регулятора, обязана раскрывать перед инвесторами достаточно полную информацию, касающуюся рисков, связанных с инвестициями в ее деятельность. В 1970— 1980-е годы понятие «материальные риски», связанные с инвестициями, было расширено и стало включать риски, вызываемые религиозными и экологическими факторами, а также профсоюзами. Комиссия Дейча призвала SEC расширить понятие материальных рисков еще больше и включить в него политический риск санкций со стороны американского правительства в результате политически неправомерного поведения компаний. Логика предложений комиссии была такова: если иностранная компания действует вразрез с национальными интересами США, то она может подвергнуться наказанию со стороны американского правительства, а это, в свою очередь, повлечет потерю денег американскими инвесторами, вложившими в эту компанию средства. Следовательно, инвесторы должны быть предупреждены о возможных рисках (раскрытие информации компанией), а компания должна нести ответственность за ту информацию, которую публикует или скрывает. Комиссия не остановилась на предложении обязать компании раскрывать полную политическую информацию об их деятельности. Основным в этом докладе стало предложение наделить национального директора по борьбе с распространением оружия массового уничтожения (ОМУ) полномочиями лишать доступа на американский финансовый рынок компании, связанные с финансированием разработок ОМУ.