Павел Толстых - GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования

«Железный треугольник, который еще часто называют “Вашингтонский треугольник” [86] Triebwasser M. A. How Corporations Influence the Government: http://www.polisci.ccsu.edu/trieb/InfluGov.html . , используется в США для характеристики взаимоотношений между комитетами Конгресса, чиновничьим аппаратом (органами государственной власти) и группами интересов» [87] Iron triangle: http://en.wikipedia.org/wiki/Iron_triangle_%28US_politics%29#cite_note-1 . .

Данная схема (рис. 1) наглядно показывает устойчивое взаимодействие и взаимозависимость между тремя группами:

1. Комитеты в Конгрессе США, с одной стороны, отвечают за финансирование государственных программ и операций, что делает зависимым от них чиновничий аппарат исполнительной власти; с другой стороны, через законодательные процедуры отвечают за условия регуляторного процесса, ассигнования тех или иных отраслей промышленности, что делает зависимыми от них корпоративный и отраслевой секторы экономики [88] Политолог С. Костяев в этой связи приводит следующие статистические данные: «Конгрессмены отстаивают интересы местных элит, которые в свою очередь снабжают избирательные фонды своих патронов деньгами. Например, Д. Гобсон, член подкомитета по делам вооруженных сил комитета Палаты представителей по ассигнованиям, в 2007 г. выделил 2,4 млн долл. компании «Джетрии групп оф Бивер-Крик», получив взамен 43 350 долл. от сотрудников компании. П. Вискловски, член того же подкомитета, санкционировал выделение 2 млн долл. компании «Системы 21 века», которая в лице своих работников внесла 27 000 долл. в его избирательный фонд (подробнее см.: Костяев С. С. Лоббизм в бюджетном процессе США. Институт США и Канады РАН: Дисс. … канд. полит. наук. М., 2009. С. 84). ;

2. Федеральные ведомства, с одной стороны, делают зависимыми комитеты Конгресса США, так как отвечают за реализацию политических решений, с другой – ответственны за регулирование различных отраслей промышленности;

3. Сами отрасли, а также существующие в них ассоциации и лоббистские группы, с одной стороны, финансово поддерживают на выборах представителей Конгресса США, с другой – оказывают влияние на чиновничий аппарат через формирование общественной поддержки (через службы по связям с общественностью) или создание требуемого лобби в Конгрессе США.

В результате образуется прочный союз, который иногда называют субправительственным (subgovernment) из-за его долговечности, неприступности и власти, определяющей вектор политического развития. От этого союза выигрывают все, кроме потребителей, которые довольно часто остаются за бортом сетевого процесса.

Теоретики сетевого подхода считают, что по мере усложнения современного общества сетевая форма социальной организации становится доминирующей [89] См.: Knоkе D., Kuklinski J. H. Nеtwоrk Analysis. Bеvеrly Hills, Calif.: Sagе Publicatiоns, 1982; Knоkе D . Pоlitical Nеtwоrks: Thе Structural Pеrspеctivе. Cambridgе Univеrsity Prеss, 1990; Richardsоn J., Jоrdan G. Gоvеrning undеr prеssurе. Оxfоrd: Martin Rоbеrsоn, 1979; Hеclо Hugh. Issuе Nеtwоrks and thе Еxеcutivе Еstablishmеnt // in Anthоny Kind (еd.) Thе Nеw Amеrican Pоlitical Systеm. Washingtоn D. C.: Amеrican Еntеrprisе Institutе fоr Public Pоlicy Rеsеarch, 1978. PP. 87–124.; Kingdоn J. W. Agеndas, Altеrnativеs and Public Pоliciеs. Lоngman Pub Grоup, 2002; Bеnsоn K. J. Thе intеrоrganigariоnal nеtwоrk as a pоlitical еcоnоmy // Administrativе Sciеncе Quartеrly. Vоl. 20. 1975. PP. 229–249; Rhоdеs R. A. W. Bеyоnd Wеstminstеr and Whitеhall Lоndоn: Unwin Hyman, 1992. . Упомянутая нами ранее Т. Берцель, считает, что для производства общественных благ государство все более и более зависит от других акторов и субсистем; в этой ситуации взаимозависимости между общественными и частными акторами ни иерархия, ни рынок не являются эффективными структурами для координации интересов и ресурсов различных акторов, включенных в процесс производства политических решений; как результат, доминантной моделью управления становятся политические сети [90] Borzel T. Organizing Babylon – on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2. P. 358. .

Через теорию политических сетей и концепцию «железного треугольника», в частности, можно объяснить, почему в аграрной отрасли Европейского Союза так тяжело проходят реформы. Избирательный округ представляет собой группу интересов, которая стремится извлечь выгоду из существующей сельскохозяйственной политики, например ставит целью продолжать получать сельскохозяйственные субсидии. Государственный институт, отвечающий за сельское хозяйство, обслуживает этот избирательный округ. Парламентарии обладают значительным политическим весом, но вряд ли могут рассчитывать на поддержку избирателей округа, если будут выступать против этой политики. В результате некоторые виды производства сельскохозяйственной продукции субсидируются за счет всех налогоплательщиков, а эти группы продолжают сопротивляться любой реформе сельскохозяйственной политики.

С точки зрения изучения лоббизма теория политических сетей интересна прежде всего следующим.

Во-первых, является более гибким концептом по сравнению с плюрализмом и корпоративизмом, «концептом-зонтиком», который интегрирует и «вбирает» их в себя, позволяя анализировать всю гамму взаимоотношений между государством и группами интересов [91] Там же. Р. 267. .

Во-вторых, позволяет многопланово рассмотреть публичных и частных акторов политической сети как равноправных участников переговоров, существующих вне иерархической координации.

В-третьих, позволяет более детально понять реальный процесс разработки, согласования и принятия важнейших политических решений, а также ту роль, которую на содержание этих решений оказывают, прежде всего, корпоративные структуры и ассоциации, а также профессиональные лоббисты. Теория позволяет понять, почему, например, в процессе принятия решений осуществляется взаимодействие, в ходе которого значимая часть бюрократии демонстрирует большее внимание к интересам лоббистов, чем к неким всеобщим государственным целям. Таким образом, в рамках концепции политических сетей, что будет многократно описано в дальнейшем, становятся объяснимы те предпосылки конфликтов, противоречий, итоговых уступок и консенсусов, которые возникают при разработке политического решения между различными структурными подразделениями ведомств, государственными институтами, ветвями власти, отраслями экономики, корпорациями и т. п.

В-четвертых, теория позволяет более детально анализировать ситуации, складывающиеся вокруг традиционных областей, к которым проявляют интерес лоббисты, например принятие федерального бюджета, изменение налогового законодательства, антимонопольные расследования, формирование тарифов, заградительных пошлин, государственные закупки и т. п. Именно вокруг данных лоббистских тем образуются политические и экономические сети, действующие по своим правилам, существующие вне официальной субординации.