Коллектив авторов - Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации

C середины 1990-х (1996–2005 гг.) начался второй этап в формировании социальной политики. Был реализован целый ряд реформ, соответствующих принципам рыночной экономики. Наиболее масштабными в сфере социальной поддержки можно считать пенсионную реформу и формирование системы адресных пособий для бедных. Произошло перемещение широкого круга полномочий системы социальной защиты с федерального уровня на региональный. Тем не менее и в этот период успехи были весьма скромными: пенсионная реформа не привела к радикальному изменению уровня благосостояния пенсионеров, а система социальной защиты не стала адресной. В совокупности данные программы охватывали треть домохозяйств, что почти в 2 раза превышает реальный уровень бедности. Бо́льшая часть ресурсов направлялась небедным, а реально бедные либо получали от государства крайне слабую поддержку, либо вообще оказывались вне ее действия.

На третьем этапе (2005–2009 гг.) произошло стремительное перемещение социальных проблем с политической периферии в эпицентр социально-экономических программ и политики. Самым значимым событием стала реформа, получившая название «монетизация льгот». Независимо от оценок ее результатов нельзя не признать, что монетизация льгот является крупномасштабным модернизационным проектом. В его основе лежала попытка сокращения ареала распространения льгот и приведения социальных обязательств государства в соответствие с ресурсным обеспечением.

В 2005–2007 гг. социальные программы не покидали первых мест в политической повестке государства – произошла реализация четырех приоритетных национальных проектов – «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Развитие сельского хозяйства», осуществлялась масштабная демографическая программа. Это была тактика «прорыва». Национальные социальные проекты и программы определили логичную цепь событий в связи с ростом ресурсов, которые дала стране положительная макроэкономическая динамика, и в самом этом факте нет ничего иррационального.

Однако можно ли эти социальные программы рассматривать как модернизационные действия? Риторика, их сопровождавшая, была именно такой. Между тем, как показывает опыт прошлых лет [7] Гонтмахер Е. Ш. Национальные проекты: первые итоги реализации // SPERO. 2008. № 8. Весна-лето. , они имели ярко выраженный затратный характер при их очевидной сверхзадаче – за счет увеличения государственного финансирования ослабить напряженность наиболее значимых проблем и продемонстрировать населению заботу о состоянии социальной сферы [8] Разумеется, неслучайно старт перечисленных социальных программ пришелся на предвыборный период большого электорального цикла, охватывающего выборы в Государственную Думу в конце 2007 г. и президентские выборы в начале 2008 г. . Модернизация самих институтов как процесс перехода к новым, современным принципам функционирования не являлась целью социальных программ второй половины 2000-х гг. Большинство социальных инициатив, в том числе в системе социальной защиты населения, по своему замыслу были направлены на догоняющее развитие, но по содержанию и результатам достигалась иная, гораздо более простая цель: на этапе экономического роста и расширения бюджетных возможностей государство пыталось отдать своеобразный долг социальной сфере, которая долгое время находилась вне поля политического внимания и выполняла роль «подушки безопасности» для болезненных экономических реформ. Институциональная модернизация социальной сферы по существу вновь осталась за кадром.

Именно в этом заключаются уроки российских кризисов с точки зрения социального развития. Тема модернизации отнюдь не исчерпывается вновь и вновь звучащими обещаниями государства не допустить острых негативных социальных последствий экономического кризиса. Было бы ошибкой принимать за модернизацию увеличение объемов государственного финансирования того или иного социального сектора, к чему на практике сводятся все прежние и нынешние попытки модернизировать социальную сферу. Речь должна идти об ином – о формировании сбалансированного механизма взаимной ответственности и обязательств между всеми участниками социального процесса.

Человечество не сконструировало идеальную социальную модель. Более того, экономический кризис поставил под сомнение даже те общественные системы, в которых, как казалось, достигнут относительный социальный баланс. Образца, достойного полного подражания, нет и, видимо, не будет. Идеальная социальная модель – это не конечное состояние, а движущийся и постоянно меняющийся фронтир. (Этим, кстати, объясняется, почему в названии книги мы отказываемся от амбиций изложения готовых рецептов социальной модернизации, а лишь обозначаем вектор этого движения.) Поэтому крайне трудно обозначить «пункт прибытия», если ставить перед собой цель разработки «дорожной карты» на пути к социальной модернизации. Однако необходимо хорошо представлять «пункт отправления».

Настоящая публикация посвящена исследованию уровня благосостояния населения современной России и системы социальной поддержки его отдельных уязвимых групп. Такой выбор неслучаен – для России эта тема относится к числу наиболее болезненных. Причина тому – относительно низкий уровень и качество жизни большинства россиян, что является не только главной проблемой на сегодня, но и барьером для будущего развития. По какой траектории изменялись реальные доходы населения на разных этапах экономического развития – в период глубокого затяжного кризиса 1990-х гг., устойчивого этапа экономического роста 2000-х и, наконец, в ходе экономического кризиса 2008–2009 гг.? Каков масштаб бедности российского населения? Какие группы и по какой причине обладают повышенными рисками бедности? На кого «настроена» система социальной защиты и достигает ли она своих адресатов? Способствует ли она сокращению бедности и росту экономической активности населения? Каково влияние текущего экономического кризиса на положение различных социальных групп? Кто находится в эпицентре риска, а у кого есть потенциал для противодействия его угрозам и реалиям? Как может и должно реагировать Российское государство на негативные социальные последствия нынешнего экономического кризиса?

Большинство экспертов надеются, что текущий экономический кризис изменит ход событий и положит начало новому модернизационному этапу, в том числе в социальной сфере. Сегодня развилка в области социальной поддержки населения достаточно ясна – сконцентрироваться на действиях сугубо антикризисного характера (политика в отношении безработных, поддержка доходов различных социальных групп, социальная защита малообеспеченных и пр.) или же признать, что кризис – время для принятия стратегических решений и реализации тех институциональных реформ, которые либо крайне затруднены, либо невозможны на этапе эволюции. Разумеется, нельзя допустить, чтобы одна проблема заслонила собой другую; в реальной политике придется искать баланс и совмещать решение обеих задач. Но именно сейчас России необходимо сделать выбор, который поможет сократить на посткризисном этапе разрыв между российской экономикой и экономикой стран-лидеров. Авторы выражают надежду, что настоящая публикация будет способствовать такому выбору.