Владимир Назаров - Актуальные проблемы пенсионной реформы

Можно выделить две причины столь резкого отставания роста пенсий от роста заработных плат.

Во-первых, в начале 2000-х гг. (на момент принятия новой системы индексации пенсий) у государства отсутствовали соответствующие финансовые ресурсы. В результате система индексации пенсий стала максимально консервативной: рост заработной платы учитывается при индексации только страховой части пенсии, но даже в этом случае в расчет принимается лишь та заработная плата, с которой производилась фактическая уплата ЕСН в пенсионную систему. Кроме того, индексация страховой части пенсии не может быть выше, чем индекс роста доходов (ПФР), направляемых на выплату страховой части пенсии, в расчете на одного пенсионера. Следовательно, ограничителями индексации выступают сокращающийся эффективный тариф отчислений на страховую часть пенсии, вызванный в том числе снижением эффективной ставки ЕСН, и рост численности пенсионеров. В условиях резко сниженных тарифов ЕСН и постепенно увеличивающихся отчислений на накопительную часть индексация страховой части пенсии все меньше отражала темпы роста даже легальной заработной платы, не говоря о том, что часть зарплат по-прежнему остается в тени, а именно дооцененная на скрытую часть заработная плата увеличивается, по данным Росстата, наиболее быстрыми темпами.

Во-вторых, благоприятная макроэкономическая ситуация во второй половине 2000-х гг. обусловила аномально высокие темпы роста заработной платы. Описанная выше система индексации пенсий, очевидно, не могла успеть за столь бурным ростом заработных плат.

Поскольку одной из главных декларируемых целей пенсионной реформы было усиление ее страхового принципа, важно понять, как изменяется соотношение различных элементов пенсий со временем. Из представленных в табл. 2 данных видно, что в период с 2002 по 2004 г. под влиянием более высоких темпов индексации страховой части пенсии ее доля в средней пенсии последовательно возрастала (с 57 до 60 %), а базовой части – сокращалась (с 35,9 до 34 %). Сокращался также удельный вес пенсий по государственному обеспечению (с 6,8 до 5,6 %). Та же динамика характерна для трудовых пенсий как основных пенсионных выплат.

Увеличение доли страховой части пенсии в средних размерах назначенных в отчетном году пенсий было менее выраженным, особенно для пенсионеров по старости и инвалидности, что отражает тот факт, что пенсионные права новых пенсионеров 2002–2004 гг. сформировались в рамках прежней системы и учитывались с ограничением на соотношение индивидуального и среднего по стране заработков. Это также подтверждает то обстоятельство, что относительное увеличение страховой части пенсии для всех пенсионеров происходило исключительно за счет разных темпов индексации. Тем не менее в три первых года реформы пенсионной системе удалось придать импульс для перехода на страховые принципы, когда большая часть пенсионных выплат зависит от реального трудового вклада пенсионера в течение трудовой жизни.

Картина изменилась в марте 2005 г., когда базовая часть пенсии по старости была повышена на 37 %: с 660 до 900 руб. Причиной отхода от нормативного порядка индексации послужили известные события, последовавшие после введения в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122 о монетизации социальных льгот. Остро негативная реакция населения и массовые (впервые после реформ 1990-х гг.) протестные акции получателей льгот вынудили правительство в срочном порядке искать пути экономической компенсации и снятия напряжения в обществе. Роль этого механизма сыграла экстренная индексация базовой части пенсий, превышающая все обоснованные нормативные пороги. Ради опережающего повышения базовой части запланированная – в соответствии с нормами закона о трудовых пенсиях – дополнительная индексация страховой части пенсии была отложена на август и тем самым создан еще один прецедент нарушения пенсионного законодательства.

Таблица 2

Структура средних пенсий получателей трудовых пенсий в 2002–2006 гг., %

Источники: Форма 94-Собес. Обобщение государственной статистической отчетности в области пенсионного обеспечения за 2002 год // Пенсия. 2003. № 11; Сведения о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий по Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2003 г. / Пенсия. 2004. № 7; Сведения о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий по Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2004 г. // Пенсия. 2005. № 7; Отчет о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий по Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2005 г. // Пенсия. 2006. № 94; Итоги деятельности ПФР за 2006 год // Вестник Пенсионного фонда России. 2007. № 1.

К испытанному инструменту вновь вернулись в предвыборный 2007 г., увеличив базовую часть трудовой пенсии, установленную в законе о трудовых пенсиях, на 40 % (с 900 до 1260 руб.) в октябре и еще на 23,8 % (с 1260 до 1560 руб.) в декабре. Страховые части пенсии за этот же 2007 г. были проиндексированы единожды – на 9,2 % с 1 апреля. Политика опережающей индексации базовой части пенсии Правительством РФ в 2008–2009 гг. была продолжена, с тем чтобы довести ее размер до величины прожиточного минимума пенсионера.

Экономическая цена вопроса состоит в том, что подобная индексация приводит к увеличению обязательств пенсионной системы, которые в итоге не соотносятся с отчислениями работодателей и соответственно требуют увеличения доли бюджетного финансирования из доходов общего покрытия в пенсионной системе. Одновременно ускоренное повышение базовой части нарушает сложившийся баланс между страховой и базовой частями пенсии и, следовательно, работает против реализации страхового принципа в пенсионном обеспечении (табл. 2).

Таким образом, первые результаты функционирования новой системы относительно благоприятны для нынешних пенсионеров: удается повышать реальный уровень выплачиваемых пенсий, что сокращает риски бедности. В то же время разрыв между доходами работающего населения и пенсионеров увеличивается, при этом значительно возрастают обязательства пенсионной системы, которые не покрываются поступлениями ЕСН. Это создает значительные риски для пенсионной системы в будущем.

Задача пенсионной реформы заключается не только в улучшении положения тех, кто уже вышел на пенсию, но и в решении проблем будущих поколений пенсионеров. Ее главная новация – создание системы индивидуальных счетов для формирования условного «страхового» капитала и реального пенсионного капитала, которые в дальнейшем будут использоваться для расчета страховой и накопительной частей пенсии.